II SAB/Rz 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi D.S. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 lipca 2018 r. Skarżący zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do PINB dla Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej trzech tablic reklamowych zlokalizowanych przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] na terenie działki nr 180 obr. [...], przy parkingu przed basenem na terenie działki nr 2871 obr. [...] i przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] na terenie działki nr 58 obr. [...] w [...]. W swoim wniosku wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytania i przesłanie dokumentów dotyczących: legalności w/w tablic (przesłanie pozwolenia na budowę oraz dokumentu wskazującego na tytuł prawny do działki), a także ewentualnych postępowań administracyjnych związanych z samowolnym wybudowaniem oraz postępowań związanych z legalizacją w/w tablic (przesłanie skanów dokumentacji z postępowania, w zakresie podjętych ustaleń, decyzji administracyjnych oraz stron i adresatów pism urzędowych). Ponadto w treści wniosku zaznaczył, aby odpowiedzi udzielono na wskazany adres mailowy. W piśmie z dnia 26 lipca 2018 r., znak: [...], PINB poinformował Skarżącego, że organem właściwym w sprawach dotyczących udzielenia informacji związanych z pozwoleniem na budowę oraz tytułem prawnym do działki celem uzyskania w/w pozwolenia jest organ administracji architektoniczno - budowlanej, w tym przypadku Prezydent Miasta [...]. Ponadto udzielił informacji na temat prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotowych tablic reklamowych. Pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r., złożonym osobiście w siedzibie PINB dla Miasta [...], Skarżący wniósł skargę na bezczynność tego Organu w zakresie realizacji jego wniosku o udzielenie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Organu do realizacji tego wniosku, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 – dalej: u.d.i.p.). W treści skargi podał, że Organ pismem z dnia 26 lipca 2018 r. odpowiedział na złożony przez niego wniosek, jednak nie przesłał skanów wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udostępnił Skarżącemu wnioskowaną informację. Ponadto wyjaśnił, że pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r., znak: [...], uzupełnił udzieloną informację publiczną, przekazując Skarżącemu zanonimizowane kserokopie dokumentów (wg. spisu), wytworzonych przez organ w postępowaniach administracyjnych dotyczących w/w obiektów. Dokumentację przekazano w formie pisemnej ze względu na brak technicznej możliwości przekazania dokumentacji w formie wskazanej we wniosku. Pismem z dnia 11 września 2018 r. Skarżący uzupełnił złożoną skargę, wskazując, że podtrzymuje zarzuty w niej zawarte, a ponadto wniósł o zobowiązanie Organu do przesłania dokumentacji bez anonimizowania danych z wyjątkiem danych prawnie chronionych (dane osobowe), będących całością dokumentacji z postępowania (bez pomijania jakichkolwiek dokumentów) oraz przekazania spisu dokumentów z postępowania, celem weryfikacji, czy przekazana dokumentacja stanowi całość. W złożonym piśmie Skarżący podniósł, że Organ nie może zakrywać danych firmy lub danych wskazujących na lokalizację działki, ponieważ nie są to informacje o osobie fizycznej - nie pozwalają na zidentyfikowanie jakiejś osoby fizycznej. Podał, że PINB wymazał wszelkie dane identyfikujące podmioty będące stroną postępowania, ich adresy, kogo reklamują tablice, a nawet nr działek i nazwy ulic przy których są zlokalizowane. Ponadto zdaniem Skarżącego, Organ nie przekazał całości wnioskowanej dokumentacji, brakuje chociażby uzgodnień z Biurem Rozwoju Miasta, co Skarżący wnioskuje na podstawie udostępnionej mu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została oddalona, bowiem nie okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy również od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane dane stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz pozostałych jej regulacji. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, iż organ administracji publicznej był zobligowany do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego wniosku. Jako niezasadną należy uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Skarga została oddalona bowiem wniosek Skarżącego skierowany do PINB w zakresie udostępnienia skanów dokumentacji z postępowań administracyjnych nie dotyczył informacji publicznej. Dlatego nieudostępnienie przez Organ wszystkich żądanych przez skarżącego danych (vide : pismo uzupełniające skargę z dnia 11 września 2018 r.), nie mogło przesądzać o bezczynności, uprawniającej Sąd do stosowania przewidzianych w P.p.s.a. środków korygujących. O tym stanowisku zaważyły motywy wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 16/17 oraz II SA/Rz 18/17 (CBOSA), odnoszące się tak jak w niniejszej sprawie do żądania udostępnienia przez organ całości akt administracyjnych. Wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne. W powołanych wyrokach Sąd trafnie wyjaśnia, iż prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Przedmiotem regulacji w/w ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, związanego z nią faktu. W art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Jednocześnie w ocenie Sądu, akta sprawy administracyjnej jako całość nie stanowią informacji publicznej, zaś u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia określanego, jako dostęp do akt, czy wgląd do akt. WSA rozstrzygając powyższe zagadnienie słusznie podkreśla charakter akt sprawy rozstrzyganej przed organem państwowym. Otóż tego rodzaju akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np.: cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status. Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest w nich ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia. Sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był już wyrażany orzecznictwie NSA m.in. w wyrokach z 28 października 2009 r., o sygn. I OSK 714/09, z 16 kwietnia 2010 r. o sygn. I OSK 83/10, z 14 lutego 2013 r. o sygn., I OSK 2662/12 (CBOSA). Jest on również aprobowany w komentarzach do ustawy (ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). Stanowisko takie uzyskało także aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. I OPS 7/13, LEX. Zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby zazwyczaj niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej (w formie kopii lub pisma), bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Problemy o analogicznym natężeniu powstałyby również w razie umożliwienia wglądu do akt sprawy i konieczności selekcji udostępnianych dokumentów urzędowych. Z przesłanych do WSA akt Organu wynika w sposób bezsprzeczny, że w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 17 lipca 2018 r., Skarżący zawarł m.in. wyraźne żądanie przesłania skanów dokumentacji z postępowań dotyczących samowoli budowlanej oraz legalizacji wybudowanych na trzech działkach tablic reklamowych. W uzupełnieniu skargi do WSA wnioskował zaś o zobowiązanie Organu do przesłania dokumentacji bez animizowania danych (za wyjątkiem danych prawnie chronionych), będących całością dokumentacji z postępowania administracyjnego. W istocie, Strona żądała przekazania przez PINB całości akt spraw administracyjnych prowadzonych przez ten Organ w odniesieniu do trzech tablic reklamowych. Mając na względzie wyżej uzasadnione stanowisko na temat charakteru akt sprawy administracyjnej należało stwierdzić, iż PINB w sposób pełny odpowiedział na wniosek Strony skarżącej w zakresie pkt 1, 2 i 3 wniosku z dnia 17 lipca 2018 r., poprzez treść swego pisma z dnia 26 lipca 2018 r.; wyczerpująco poinformowano wnioskującego o kwestii pozwoleń na budowę oraz o postępowaniach dotyczących legalizacji przedmiotowych tablic reklamowych. Natomiast zanimizowane kopie akt spraw administracyjnych zostały przekazane Stronie przy piśmie PINB z dnia 24 sierpnia 2018 r., co również wypełnia jego żądanie dostępu do informacji na temat istotnych dla niego spraw administracyjnych legalizacji obiektów budowlanych. Mając na uwadze, że skarżący domagał się od PINB dostępu do akt spraw administracyjnych, których przedmiotem była kwestia legalności wzniesienia tablic reklamowych, to należało stwierdzić, że jego wniosek w części dotyczącej dostępu do całości w/w akt nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zatem nie mogło dojść do zarzucanej Organowi bezczynności polegającej na nieudostępnieniu całości spraw administracyjnych, przy jednoczesnym udostępnieniu pozostałych żądanych przez stronę informacji publicznych. Ponieważ Skarżący nie domagał się od PINB udostępnienia tylko i wyłącznie informacji publicznej, to Sąd nie mógł stwierdzić naruszenia przez PINB przepisów u.d.i.p., polegającego na bezczynności organu administracji w jej udostępnieniu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności oraz ich oceny prawne, Sąd skargę oddalił w całości, jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.