II SAB/Rz 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie niezałatwienia wniosku dotyczącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej w skrócie: "KWP") w sprawie wniosku dotyczącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 listopada 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. KWP w piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r. poinformował skarżącego o braku podstaw w obecnym stanie prawnym do ponownego przeliczenia tego ekwiwalentu. Jednocześnie w piśmie wskazano, że nie stanowi ono "odmowy prawa do wyrównania" wskazanego świadczenia pieniężnego. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 15 stycznia 2019 r. Następnie pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. KWP wezwał skarżącego do sprecyzowania treści wniosku z dnia 22 listopada 2018 r., w szczególności poprzez wskazanie czy wniesione żądanie stanowi wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, polegającej na naliczeniu i wypłacie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, czy też wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W odpowiedzi w piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. skarżący stwierdził, że wezwanie z dnia 10 stycznia 2019 r. jest nieuzasadnione, ponieważ treść jego wniosku nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z ostrożności procesowej skarżący sprecyzował jednak swoje żądanie wskazując, że oczekuje podjęcia działań i ustalenia, w jakiej wysokości, kiedy i na jakiej podstawie został mu wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a także obliczenie, w jakiej wysokości powinien zostać wypłacony wskazany ekwiwalent przy zwolnieniu ze służby z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 7/15). Ponadto wskazał, że oczekuje wpłaty na swoje konto odpowiedniej kwoty, wraz z ustawowymi odsetkami, pomniejszonej o kwotę, która już została mu wypłacona. Ponadto w dniu w dniu 20 stycznia 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło pismo skarżącego skierowane do Komendanta Głównego Policji, zatytułowane jako "zażalenie" na podstawie art. 37 k.p.a., w którym skarżący domagał się wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu przepisów w przyszłości przez KWP. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się do KWP o wyjaśnienie, jakie przepisy znajdują zastosowanie przy załatwieniu jego wniosku. KWP udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 17 maja 2019 r., wyjaśniając również, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji prawnych, ustalających wysokość wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz zasady jego wypłaty, podjęte zostaną czynności celem załatwienia sprawy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że KWP nie dopuścił się bezczynności. W dniu 9 lipca 2019 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność KWP w przedmiocie niezałatwienia wniosku dotyczącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący wniósł o uznanie, że KWP w okresie od 22 grudnia 2018 r. pozostaje w bezczynności, nie przestrzega terminów oraz procedur określonych przepisami k.p.a. rozpatrując wniosek skarżącego z 22 listopada 2018 r., zobowiązanie KWP do doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej, uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendanta Głównego Policji, oraz obciążenie KWP kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji, któremu KWP przy przechodzeniu w stan spoczynku w kwietniu 2003 r. wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu dokonano w oparciu o przepis ustawy o Policji, który Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 uznał za niekonstytucyjny. Po opublikowaniu wyroku TK, skarżący wystąpił do KWP z żądaniem wyrównania niewypłaconej części ekwiwalentu, nie precyzując kwoty roszczenia, z uwagi na brak wiedzy, aby ją określić. Pismo z żądaniem wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu 22 listopada 2018 r. Po upływie ponad 50 dni, tj. w dniu 15 stycznia 2019 r., skarżący otrzymał pismo stanowiące odpowiedź na wniosek. Skarżący wskazał, że pismo to nie zawierało informacji: 1) o podstawie prawnej jego sporządzenia, brak było pouczenia, czy od zajętego stanowiska przez KWP przysługuje jakikolwiek środek zaskarżenia, czy też nie przysługuje; 2) czy postępowanie administracyjne zostało zawieszone i na jaki okres, czy organ wystąpił do innego właściwego organu, o usunięcie przeszkody, która uniemożliwia załatwienie sprawy; 3) z jakiej przyczyny udzielenie odpowiedzi nastąpiło ze zwłoką i obrazą przepisów k.p.a. określających termin załatwienia sprawy, jak również na jakim etapie postępowania administracyjnego okazało się, że termin nie może być zachowany z przyczyn niezależnych od organu; 4) co stało na przeszkodzie, aby w trybie przewidzianym przez art. 36 § 2 k.p.a., powiadomić skarżącego o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotowe pismo zawierało informację, iż nie stanowi ono odmowy prawa do wyrównania należnego świadczenia, lecz nie zostało sprecyzowane kiedy może to nastąpić. Skarżący zakwestionował celowość wzywania go przez KWP do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 22 listopada 2018 r., uznając, że wniosek ten był czytelny i nie budził wątpliwości. Pomimo ustosunkowania się do wniosku, KWP nie podjął czynności w sprawie, a jedynie pismem z dnia 17 maja 2019 r. odpowiedział skarżącemu na jego pismo z dnia 28 kwietnia 2019 r., przy czym pismo KWP nie stanowiło decyzji administracyjnej w sprawie. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu KWP stwierdził, że podanie skarżącego zostało załatwione rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2019 r., gdzie wskazano tak podstawę prawną, jak i argumentację sposobu załatwienia sprawy o ekwiwalent urlopowy. Nadto czynność załatwiająca sprawę z wniosku skarżącego nie mieściła się w katalogu art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., co w ocenie KWP czyni skargę niedopuszczalną. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz [...] sprawa ze skargi skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia ponaglenia została przekazana według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność KWP w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Skarga poprzedzona została wniesieniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia, tj. Komendanta Głównego Policji (pismo z dnia 15 stycznia 2019 r.), a zatem skarżący zrealizował wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. KWP stoi na stanowisku, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., w którym poinformował o braku podstaw w obecnym stanie prawnym do ponownego przeliczenia tego ekwiwalentu. Jednocześnie w piśmie tym wskazał, że nie stanowi ono "odmowy prawa do wyrównania" wskazanego świadczenia pieniężnego. Sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno- technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Dalej Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego też zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Sąd podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd stwierdza więc, że w obecnym stanie prawnym brak jest przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro więc w niniejszej sprawie KWP do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał KWP do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. KWP udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. W ocenie Sądu działanie takie nie świadczy o złej woli organu, lekceważącym traktowaniu skarżącego czy też ciążących na organie obowiązków, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.