II SAB/Rz 87/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy z dnia 4 marca 2024 r., w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.S. (dalej jako: "skarżący") jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z 4 marca 2024 r. (data wpływu do organu) zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną" na działkach nr ewid. [...] i [...] w K. Wezwaniem z 13 marca 2024 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wskazane w tym piśmie dokumenty i informacje. W odpowiedzi – pismo z 20 marca 2024 r. – skarżący nadesłał do organu wyjaśnienia. Burmistrz uznając, że braki wniosku nie zostały usunięte zawiadomieniem z 22 kwietnia 2024 r. znak: [...] pozostawił podanie bez rozpoznania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżący - pismem z 26 kwietnia 2024 r. - złożył, za pośrednictwem Burmistrza, ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Zdaniem skarżącego do wniosku zostały dołączone wymagane przepisami prawa dokumenty a organ niezasadnie nie wszczął postępowania. SKO w Rzeszowie postanowieniem z 13 maja 2024 r. nr [...] uznał, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W tych okolicznościach S.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Zarzucił opieszałe prowadzenie postępowania, podejmowanie pozornych czynności nieprowadzących do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów, norm oraz pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (bezczynność) i w konsekwencji niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższych zarzutów zwrócił się o: - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, której dotyczył wniosek; - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności, - stwierdzenie, że wezwanie o uzupełnienie wniosku z 13 marca 2024 r. jest wadliwe; - stwierdzenie, że organ prowadził sprawę z naruszeniem art. 77 § 4, art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 12, art. 16 § 1 k.p.a.; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; - zasądzenie na jego rzecz odszkodowania będącego zadośćuczynieniem i rekompensatą za wyrządzone krzywdy, poniesione straty i koszty w wysokości 144 444,44 zł. W obszernym uzasadnieniu skarżący zakwestionował sposób działania Burmistrza. Podkreślił, że złożył kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ w oparciu o dowody i fakty znane organowi z urzędu, lub możliwe do ustalenia fakty, mógł wszcząć postępowanie. Tymczasem Burmistrz niezasadnie wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez podanie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego oraz dołączenie dokumentu potwierdzającego prawny dostęp do drogi publicznej działki nr ewid. [...], obr. K. Skarżący podkreślił, że wyjaśnił organowi (w trakcie rozmowy telefonicznej) gdzie w przedłożonych dokumentach znajduje się informacja o dostępie do drogi publicznej. Pozostawiając wniosek bez rozpoznania organ pozbawił go prawa do możliwości złożenia odwołania lub zaskarżenia decyzji odmownej. Organ uznając brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien wydać decyzję odmowną z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jako bezpodstawne skarżący ocenił wezwanie o uzupełnienie szerokości elewacji frontowej. To organ wydając decyzję, zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ustala wymagania dotyczące szerokości elewacji frontowej. Wskazanie tej wartości przez wnioskodawcę nie ma żadnego wpływu na sposób określania tego wymiaru w decyzji i warunkach zabudowy. Wezwanie o te dane skutkuje przewlekłością postępowania. Skarżący podkreślił też, że mimo bezzasadności wezwania niezwłocznie złożył stosowne wyjaśnienia. Organ dysponował niezbędnymi danymi i dokumentami, na podstawie których mógł wszcząć postępowanie, przeprowadzić wymaganą przepisami analizę i przygotować projekt decyzji oraz zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że złożony przez skarżącego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ dokonał analizy złożonych dokumentów, która wykazała, że inwestor nie posiada prawnego dostępu do swojej nieruchomości. W związku z powyższym wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie złożonego wniosku. Wobec braku przedłożenia dokumentu, który potwierdziłby zapewnienie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Złożenie wniosku niezawierającego wszystkich elementów, wskazanych w urzędowym formularzu, należy potraktować jako brak formalny, usuwalny z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Organ na żadnym etapie postępowania nie pozostawał bezczynny. Burmistrz stwierdził także, że "pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia nie stanowi o rozstrzygnięciu sprawy merytorycznie i blokuje stronie możliwości ponownego złożenia wniosku". W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2024 r. skarżący złożył wniosek o "rozszerzenie zakresu złożonej skargi". Zwrócił się o stwierdzenie, że organ prowadził sprawę z naruszeniem art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnienie przez Sąd czy pogląd organu o "blokowaniu stronie możliwości ponownego złożenia kompletnego wniosku" znajduje uzasadnienie prawne oraz czy wnioskowany teren posiada prawnie możliwy do wyegzekwowania dostęp do drogi publicznej i czy spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 803, dalej jako: "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z cytowanych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - zasadniczo w terminie jednego miesiąca, względnie dwóch miesięcy. Kwestią która nie budzi wątpliwości pozostaje, że skarżący pismem z dnia 4 marca 2024 r., (data wpływu do organu) zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 13 marca 2024 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. W odpowiedzi – pismo z 20 marca 2024 r. – skarżący nadesłał do organu wyjaśnienia. Burmistrz uznając, że braki wniosku nie zostały usunięte zawiadomieniem z 22 kwietnia 2024 r. znak: [...] pozostawił podanie bez rozpoznania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżący - pismem z 26 kwietnia 2024 r. - złożył, za pośrednictwem Burmistrza, ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu. Zdaniem skarżącego do wniosku zostały dołączone wymagane przepisami prawa dokumenty a organ niezasadnie nie wszczął postępowania. SKO w Tarnobrzegu postanowieniem z 13 maja 2024 r. nr [...] uznało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przechodząc do oceny argumentacji skarżącego na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s..a Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do organu, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący złożył wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy należy wskazać, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowanej zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57), co potwierdza definicja legalna wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłością pozostaje natomiast, w świetle art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stan, w którym postępowanie administracyjne toczy się dłużej niż dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1374/19). Zatem ocena zarzutu bezczynności i przewlekłości organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Burmistrz w sprawie o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy prawidłowo i zasadnie wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze ma skarżący z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.). Za prawidłowe należy więc uznać wezwanie skarżącego do usunięcia braku wniosku, tj. podania szerokości elewacji frontowej. Znajdowało ono oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Brak ten został na wezwanie organu uzupełniony przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2023 r., II SAB/Po 87/23). Za nieprawidłowe Sąd uznał wzywanie wnioskodawcy do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. drugiego braku wniosku, wymienionego w wezwaniu. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów art. 52 ust 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tak właśnie należy ocenić wezwanie organu "o przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawny dostęp do drogi publicznej działki nr [...] poł. w K. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.". Skarżący szczegółowo wyjaśnił, iż działka inwestycyjna ma dostęp pośredni do drogi publicznej przez wydzieloną działkę stanowiąca drogę wewnętrzną. Wyjaśnił też, że nie ma obowiązku przedkładania dokumentów do drogi wewnętrznej. Sąd podziela stanowisko skarżącego w tym zakresie. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r., II OSK 795/21 "na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., II OSK 438/20 stwierdzając, że "to inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji". W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w sprawie wniosku skarżącego Burmistrz pozostaje w bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ ten bezpodstawnie skorzystał z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania. Z bezczynnością, co wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., mamy zaś do czynienia wówczas, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Burmistrz błędnie uznając, że wniosek skarżącego obarczony jest takimi brakami formalnymi, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, bezpodstawnie uchylił się w ogóle od załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Burmistrz dopuścił się także przewlekłości postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wielokrotnie podkreślano, że przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Przepisu art. 61 § 3 k.p.a. nie można zatem rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie, nawet, jeśli posiada braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.). Data wszczęcia postępowania ustalona na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. nie jest podstawą do ustalenia przewlekłości postępowania w przypadku braków w podaniu, którego nie można uznać za skutecznie dokonaną czynność procesową żądania wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, komentarz do art. 61, pkt II.7 oraz np. wyroki NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20,; z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1332/12; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11). Dopiero od daty usunięcia dostrzeżonych braków formalnych przez skarżącego (co nastąpiło w sprawie pismem z dnia 20 marca 2024 r., rozpoczął bieg termin określony przepisami k.p.a. na załatwienie przez organ sprawy. Oznacza to, że dopiero od tej daty, czyli 20 marca 2024 r. zaistniały przesłanki do oceny, czy postępowanie prowadzone przez Burmistrza jest prowadzone w sposób przewlekły czy też nie. W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 62/22). Stan faktyczny poddawany ocenie sądowej może kwalifikować się zarówno do bezczynności o czym była wyżej mowa, jak i przewlekłości postępowania , bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy jest oczywiście uzasadniony. Bezpodstawne przyjęcie przez organ, że zachodzą przesłanki do pozostawienia podania bez rozpatrzenia skutkowało długim okresem stagnacji procesowej od 20 marca 2024 r., która nie była uzasadniona. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 2 miesięcy do dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku. Termin 2-miesięczny uzasadniony jest specyfiką postępowania o warunki zabudowy, koniecznością sporządzenia analizy urbanistycznej czy dokonania uzgodnień. Ustawodawca nie określił normatywnego wzorca oceny stopnia naruszania prawa związanego z bezczynnością lub przewlekłością pozwalającego na odróżnienie typu kwalifikowanego jako rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikację bezczynności i przewlekłości postępowania pozostawiono uznaniu sędziowskiemu, opartemu na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. NSA w wyroku z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., II OSK 1119/23, i przywołane tam orzecznictwo). Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności należało przyjąć, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa nie miało charakteru kwalifikowanego (rażącego). Oceniając w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd uznał, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, WSA w Krakowie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 67/19, z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/19, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest podstaw do uznania, aby działanie Burmistrza, który skorzystał z art. 64 § 2 k.p.a., miało charakter celowy. Dość stwierdzić, że takie zachowanie organu administracji publicznej, którego terminowość działania podlega nie tylko ocenie organu wyższego stopnia, lecz także kontroli sądu administracyjnego, pozbawione byłoby racjonalnych i logicznych podstaw. W ocenie Sądu skorzystanie z art. 64 § 2 k.p.a. w kontrolowanej sprawie spowodowane było przede wszystkim błędnym odczytywaniem przez organ wymogów formalnych, jakie w świetle art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinien spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd miał na uwadze, że stwierdzenie bezczynności i przewlekłości, jakiej dopuścił się Burmistrz samo w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas art. 149 § 2 P.p.s.a. miałby odmienną treść, wprost obligując Sąd do przyznania sumy pieniężnej lub do wymierzenia grzywny, a nie jedynie przewidując taką możliwość, nawet gdy strona występuje z wnioskiem w tym przedmiocie. Zasądzenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej, jak i wymierzenie grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, CBOSA). Obowiązujące w tej materii fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej, czy wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, CBOSA). Okoliczności takie w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą. Podsumowując powyższe wskazać należy, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt I. sentencji wyroku zobowiązano Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 2 miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w pkt II. sentencji wyroku stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt III. sentencji wyroku w pozostałym zakresie skargę oddalono. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, postanowiono w pkt IV. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.