II SAB/Rz 88/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Miejskiej Komisji Samochodowej [...]Sp. z o.o. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejską Komunikację Samochodową [...] Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sądowych; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Miejskiej Komunikacji Samochodowej [...] Sp. z o.o. grzywnę w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Miejskiej Komisji Samochodowej [...] Sp. z o.o. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 88/19 UZASADNIENIE W dniu 30 sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AK (dalej: "skarżącego") na bezczynność A. sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka" lub "A. sp. z o.o."), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Z o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej dane dotyczące organizacji kontroli biletów w komunikacji miejskiej w J., ilości i statusu kontrolerów (czy są zatrudnieni bezpośrednio czy kontrole realizowane są przez podmiot zewnętrzny) oraz wzoru identyfikatora (szaty graficznej) upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. Spółka poinformowała skarżącego, że Z nie istnieje, gdyż z dniem 19 grudnia 2018 r. został przekształcony w A. sp. z o.o. W piśmie z dnia 18 marca 2019 r. skierowanym do Spółki skarżący ponowił swoje żądanie argumentując, że zmiana nazwy podmiotu nie ma znaczenia z punktu widzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi, pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r., Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, informując dodatkowo, że skarżący w celu uzyskania żądanej informacji publicznej winien wystąpić z nowym wnioskiem, adresowanym do Spółki jako właściwego podmiotu. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 2. zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni; 3. stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a."; 5. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wskazanie adresata we wniosku o udostępnienie informacji publicznej powoduje, iż tylko ten podmiot uprawniony jest do załatwienia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem. O tym, który organ jest właściwy do udostępnienia żądanej informacji decyduje bowiem sam wnioskodawca. Zdaniem Spółki, organ nie ma zatem obowiązku odpowiadania na wniosek, który nie został do niego złożony jako adresata. Tym bardziej, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przekazania wniosku o udostępnienie informacji publicznej według właściwości. Spółka podała, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Z, działający jako zakład budżetowy, został zlikwidowany w celu utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Skarżący skierował zatem swój wniosek do podmiotu, który od 31 grudnia 2018 r. przestał istnieć. W dniu 19 grudnia 2018 r. na podstawie aktu notarialnego została utworzona Spółka o nazwie A. sp. z o.o. W dniu 31 grudnia 2018 r. w Spółka została zarejestrowana w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego i – co istotne – nie jest ona następcą prawnym Z. O fakcie tym skarżący został poinformowany pismami z dnia 7 stycznia 2019 r. oraz z dnia 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. jest niewątpliwie M sp. z o.o. – jako przewoźnik autobusowy wykonujący regularne przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu drogowego. Działalność ta stanowi bowiem zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, które zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.), należy do zadań własnych gminy. Należy podkreślić, że dla oceny charakteru tego rodzaju zadania nie ma znaczenia kto je wykonuje, pozostaje ono zadaniem publicznym nawet wówczas, gdy realizowane jest przez inny podmiot niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym. Ponadto każdy, kto gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów – informacji z Krajowego Rejestru Sądowego oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego - Z poprzez likwidację w celu utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], wynika, że jedynym wspólnikiem A. sp. z o.o. jest Miasto [...], a majątek Spółki stanowi mienie Miasta [...]. W świetle tych okoliczności należy więc stwierdzić, że Spółka jako przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., a żądane informacje dotyczące liczby osób upoważnionych do kontroli biletów, wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, informacji czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, jako że dotyczą procesu organizowania kontroli biletów w ramach przewozów organizowanych przez Spółkę, stanowią informację publiczną, co do zasady podlegającą udostępnieniu. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2305/13, z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 183/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 986/14), ukształtowało się również w niemal identycznych jak w rozpoznawanej sprawie stanach faktycznych, gdzie podmiotem żądającym udostępnienia informacji był skarżący (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SAB/Rz 32/17, z dnia 13 marca 2018 r., II SAB/Rz 5/18). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl u.d.i.p. są: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Należy przy tym zaznaczyć, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot, będący w posiadaniu takich informacji Jeśli informacji takich lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04). Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza zatem niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności w w.w. terminie. Wniosek z dnia 13 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji związanych z organizacją kontroli biletów został złożony przez skarżącego do Z i jak wynika z akt sprawy, wpłynął do Z w dniu 19 grudnia 2018 r. W dalszej kolejności A. sp. z o.o. pismem z 7 stycznia 2019 r. poinformowała skarżącego o przekształceniu Z w A. sp. z o.o.. W treści tego pisma wyraźnie wskazano na "przekształcenie", co mogło sugerować jedynie zmianę formy prawnej. Tego rodzaju zmianę Spółka potwierdziła w odpowiedzi na "ponaglenie" skarżącego w udzieleniu informacji publicznej (pismo z dnia 8 kwietnia 2019 r.). Wynika ona także z dołączonej do akt uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przekształcenia Z. W uchwale tej w § 5 ust. 1 została jednak zapewniona ciągłość działalności związanej z realizacją zadań z zakresu użyteczności publicznej wykonywanej dotychczas przez Zakład, a A. sp. z o.o wstąpiła w prawa i obowiązki na zasadzie sukcesji uniwersalnej w sferze stosunków cywilnoprawnych, administracyjnoprawnych, pracowniczych, podatkowych i w zakresie mienia wniesionego do Spółki (§ 5 ust. 2 ). Nie jest przy tym trafna argumentacja Spółki odwołująca się do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ograniczonym zakresie (do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W realiach rozpoznawanej sprawy sukcesja uniwersalna nie została bowiem ograniczona do postępowań administracyjnych, ale dotyczy całej sfery stosunków administracyjnoprawnych, a w tej z całą pewnością mieści się sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej związanej z realizacją zadań z zakresu użyteczności publicznej. Wbrew stanowisku A. sp. z o.o Spółka ta była zatem zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego, który wpłynął jeszcze do Z. Jeśli nawet istniały jakiekolwiek wątpliwości w tej kwestii po stronie podmiotu zobowiązanego, zostały one ostatecznie wyjaśnione w piśmie ponaglającym skarżącego z 18 marca 2019 r., który nadal domagał się udzielenia informacji, odnosząc się do zmiany podmiotowej spowodowanej likwidacją Z. Pomimo tego ponaglenia wniosek skarżącego nadal nie został rozpatrzony – nie udostępniono informacji ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia - co oznacza, że A. sp. z o.o. pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt przez Sąd. Sąd uznał jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., że zaistniała bezczynność miała charakter rażąco naruszającej prawo, mając na uwadze kilkumiesięczny okres tej bezczynności oraz postawę Spółki, która pomimo zdecydowanego stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie ponaglającym z 18 marca 2018 r., że żąda wnioskowanych informacji od nowopowstałego podmiotu, nadal nie rozpatrzyła wniosku skarżącego. Konsekwencją powyższego było wymierzenie Spółce kary grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.ps.a. (pkt III wyroku). Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do przyznania od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu, z którego może skorzystać, gdy stan bezczynności jest niemożliwy do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16). Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, służący zadośćuczynieniu skarżącemu wobec straty jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Wniosek skarżącego nie zawierał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, nie można więc uznać, że skarżący mieszkający w [...] poniósł jakąkolwiek stratę z powodu bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej w kwestii organizacji kontroli biletów w Spółce mającej swoją siedzibę w [...]. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.