II SAB/Rz 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. L. i Z. L. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbudowy drogi gminnej I. oddala skargę Z. L.; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 1000 zł /słownie jeden tysiąc złotych/. Przedmiotem wspólnej skargi S. L. i Z. L. jest przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB [..]) postępowania w sprawie rozbudowy drogi. Z uzasadnienia skargi wynika, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 2009 r. i dotyczy nielegalnej rozbudowy przez Gminę [...] dróg gminnych nr 1248 i 1090/6. Roboty budowlane miały być prowadzone w latach 1996 – 2008 bez wymaganych przepisami prawa pozwoleń na budowę na gruntach nie będących własnością Gminy i niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w 2008 r. na podstawie zgłoszenia na w/w drogach wykonano podbudowę z tłucznia i ułożono asfalt, przy czym również i te roboty, jak miało wykazać postępowanie, zrealizowano w ramach samowoli budowlanej. W sprawach opisanych inwestycji miało toczyć się kilka postępowań, których prowadzenia zaniechano po decyzjach kasacyjnych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru (dalej: WINB). Natomiast postępowania prowadzone pod nr [...] i [...] zostały połączone w jedno prowadzone pod nr [...], które trwa do dnia wniesienia skargi. W sprawach tych wydano kilkadziesiąt różnych dokumentów, z których ma nic nie wynikać. W ocenie skarżących działania PINB mają na celu zminimalizowanie skutków popełnionej samowoli budowlanej oraz maksymalne wydłużenie czasu trwania postępowania. Takie metody postępowania spowodowywały wniesienie do WINB zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] organ wyższego stopnia uwzględnił ten środek zaskarżenia i zalecił organowi I instancji wykonanie określonych czynności. Do dnia wniesienia skargi nie ustalono jednak przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wydana przez PINB decyzja z [...] lipca 2013 r. nie odnosi się do całego postępowania, a jedynie do robót wykonanych do 2008 r. Nie obejmuje robót wykonanych w roku 2008. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, ponieważ sprawa przewlekłego i nieterminowego postępowania została rozpatrzona w trybie skargowym przez WINB i zakończona postanowieniem z [...] maja 2013 r. W związku tym postanowieniem odpowiedzialny za sprawę pracownik został ukarany karą porządkową. Przedstawiając chronologiczny przebieg postępowania PINB podał, że 20 października 2009 r. przeprowadzono kontrolę wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie drogi gminnej na działce nr 1090/6 w N. Nie podjęto jednak wówczas dalszych czynności z uwagi na warunki atmosferyczne. Natomiast 25 marca 2010 r. wszczęto postępowanie w sprawie i wyznaczono termin oględzin. Wszczęto również postępowanie w sprawie rozbudowy drogi gminnej na działce nr 1248. Decyzjami z [...] maja 2010 r. zobowiązano Gminę [...] do przedłożenia geodezyjnego operatu pomiarowego dla ww. dróg, jednak zostały one uchylone decyzjami WINB z [...] września 2010 r. Po otrzymaniu akt sprawy powiadomiono strony o połączeniu obu spraw. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. nałożono na Gminę [...] obowiązek dostarczenia oceny technicznej wybudowanej drogi, przy czym zostało ono uchylone postanowieniem WINB z [...] kwietnia 2011 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i zobowiązano Gminę [...] do przedłożenia określonych dokumentów pozwalających na zalegalizowanie samowolnie zrealizowanej rozbudowy drogi. Wobec nieotrzymania żądanych dokumentów decyzją z [...] maja 2012 r. nakazano Gminie [...] rozbiórkę części dróg wykraczających poza działki nr 1090/6 i 1248, jednak decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...] sierpnia 2012 r. wraz z postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. W dalszym toku postępowania w piśmie z 12 września 2012 r. zawiadomiono strony o rozprawie administracyjnej, a postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nałożono na Gminę [...] obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i ekspertyzy stanu technicznego rozbudowanej drogi. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. zmieniono inwestorowi termin do przedłożenia w/w dokumentów. W piśmie z 9 kwietnia 2013 r. S. L. i Z. L. wnieśli do WINB zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostało uwzględnione postanowieniem z [...] maja 2013 r. Postanowieniem tym organ wyższego stopnia zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do 28 czerwca 2013 r. W związku z tym postanowieniem z [...] maja 2013 r. PINB uchylił własne postanowienie z [...] stycznia 2013 r., zaś postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. zobowiązał Gminę [...] do przedłożenia wniosku i dokumentów pozwolenia na użytkowanie drogi, co nastąpiło 17 lipca 2013 r. Decyzją z [...] lipca 2013 r. udzielono Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie drogi gminnej na działkach nr ewid. 1090/6 i 1248 w N. Jak wynika z pisma WINB z 4 października 2013 r. decyzję powyższą uchylono decyzją organu odwoławczego z [...] września 2013 r., a akta zwrócono PINB. Z. L. w piśmie z 7 listopada 2013 r. polemizuje z odpowiedzią na skargę, zarzucając iż stwierdzenia o ukaraniu karą porządkową pracownika przez PINB mają być nieprawdziwe. Z. L. w piśmie z 13 listopada wystąpił o zwrot kosztów sądowych uwzględniających uiszczony wpis oraz opłaty za listy polecone. Podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik organu – K. S. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając iż po ostatniej decyzji kasacyjnej WINB z [...] września 2013 r. wezwano Gminę [...] do przedstawienia dokumentów pozwalających na ustalenie uczestników postępowania, nałożono także obowiązek złożenia uaktualnionej ekspertyzy technicznej bez zakreślenia terminu. Z. L. występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika swojej żony – S. L. Osoba odpowiedzialną za prowadzenie postepowania był inspektor W. S., który został ukarany upomnieniem przez PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Z. L. w przedmiotowej sprawie nie może być skarżącym. W myśl art. art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi( art. 50 § 2 Ppsa). Ponieważ przedmiotem toczącego się przed PINB postepowania administracyjnego były wykonane samowolnie roboty budowlane dotyczące rozbudowy dróg gminnych w miejscowości N., przeto interes prawny w zwalczaniu przewlekłości tego postępowania mogą mieć wyłącznie te podmioty, którym przysługiwać może interes strony w sprawie, która winna zakończyć się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Ten interes posiadać będą niewątpliwie podmioty dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości sąsiadujących z drogami gminnymi, objętymi postępowaniem, na które wykonana samowolnie rozbudowa ewentualnie oddziałuje. Z. L. takim tytułem prawnym nie dysponuje, w postępowaniu administracyjnym występował wyłącznie w charakterze pełnomocnika swej żony – S. L., na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa z 14 kwietnia 2010 r. (k. 9 akt administracyjnych). Z akta sprawy wynikać ma z kolei, że działki oznaczone nr ewid. 1068/1 i 1240, przyległe do dróg gminnych oznaczonych nr 1090/6 i 1248, należą do S. L. Wniesienie przeto przez Z. L. skargi na przewlekłość postępowania, w sytuacji gdy nie posiada interesu prawnego, oznacza że jego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 Ppsa. Skarga S. L. na przewlekłość PINB jest uzasadniona. Niesporne jest, że postępowanie w sprawie rozbudowy dróg gminnych zostało wszczęte z urzędu przez PINB w dniu 25 marca 2010 r. Niesporne jest, że skargę S. L. poprzedzono wniesieniem zażalenia na przewlekłość organu I instancji, w wyniku którego WINB postanowieniem z [...] maja 2013 r. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do 28 czerwca 2013 r. Skargę wniesiono zatem po wyczerpaniu środków zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa. W judykaturze wskazuje się, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Po uchyleniu przez WINB decyzją z [...] września 2010 r. decyzji PINB z [...] maja 2010 r. w przedmiocie zobowiązania Gminy [...] do przedłożenia opracowania geodezyjnego i zwrocie akt w dniu 25 listopada 2010 r. do organu I instancji, kolejnym aktem podjętym przez ten organ było postanowienie z [...] stycznia 2011 r. w sprawie nałożenia na gminę [...] obowiązku przedłożenia oceny technicznej dróg gminnych. Postanowienie to zostało uchylone przez WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., a akta zwrócono do PINB 13 lipca 2011 r. Kolejne postanowienie PINB wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. nakładając na Gminę [...] oznaczone obowiązki (k. 53 akt administracyjnych), a w konsekwencji ich niewykonania nałożył obowiązek rozbiórki części dróg gminnych nr 1090/6 i 1248 w N. decyzją z [...] maja 2012 r. Również i ta decyzja oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. zostały wyeliminowane kasacyjną decyzją WINB z [...] sierpnia 2010 r. Ponownie prowadząc postępowanie PINB postanowieniem z [..] stycznia 2013 r. nałożył na Gminę [...] obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i ekspertyzy stanu technicznego rozbudowy drogi gminnej, przy czym pierwotnie wyznaczony termin na 30 kwietnia 2013 r. zmieniono na 15 lipca 2013 r. W konsekwencji wniesionego zażalenia WINB uznał, że w sprawie występuje przewlekłość PINB. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. PINB uchylił własne postanowienie z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i ekspertyzy stanu technicznego rozbudowy drogi gminnej, zaś postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. zobowiązał Gminę [...] do przedłożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanych i przebudowanych dróg gminnych. Uchylając decyzję PINB z [...] lipca 2013 r. udzielającą Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie rozbudowanych i przebudowanych dróg gminnych i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia WINB zobowiązał organ I instancji do "jednoznacznego określenia odcinka rozbudowanych i przebudowanych dróg gminnych" oraz do zobowiązania Gminy [..] do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz prawidłowego ustalenia stron postępowania. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt oraz z wyjaśnień pełnomocnika skarżonego organu, na dzień rozpoznania skargi S. L. nie została wydana decyzja przez PINB, która kończyłaby prowadzone postępowanie, nadto nałożono na Gminę [...] obowiązek przedłożenia aktualnej ekspertyzy technicznej, ale bez zakreślenia terminu. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 Ppsa, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiwsa 2013/1/7, Lex nr 1219576). Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 Ppsa. Tym bardziej jest zasadne rozważenie nałożenia obowiązku załatwienia sprawy w oznaczonym terminie, skoro Sąd dysponuje wiarygodną informacją, że decyzja PINB została wyeliminowana decyzją kasacyjną WINB. W ocenie Sądu okoliczności sprawy świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania, co uzasadnia zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, jak w pkt 1 wyroku. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, LEX nr 1299457, wskazano że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu przewlekłość PINB ma charakter rażący. Pomimo wydania w sprawie trzech decyzji i jednego postanowienia przez organ wyższego stopnia postępowanie prowadzone jest rozwlekle, bez należytej dbałości o jego sprawność i terminowość, do czego organ administracji publicznej jest zobowiązany w art. 12 § 1 K.p.a., skoro ma prowadzić postępowanie "wnikliwie i szybko". W myśl art. 35 § 2 K.p.a. sprawy nawet szczególnie skomplikowane winny być załatwione w terminie maksymalnym dwóch miesięcy. Organ nie podejmuje przy tym niezbędnych środków dyscyplinujących strony, skoro nakładając na Gminę [...] po raz kolejny ten sam obowiązek nie wyznaczono terminu wywiązania się z niego, co może prowadzić do dalszej zwłoki i wydłużenia trwania postępowania. Zdaniem Sądu nałożona grzywna będzie stanowiła dodatkową dolegliwość, mającą skłonić PINB do załatwienia sprawy. Z tych względów i działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 Ppsa orzeczono, jak w wyroku.