II SAB/Rz 92/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń I. zobowiązuje [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania rozstrzygnięcia w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego B. K. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi BK jest przewlekłe prowadzenie przez [.] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [.] postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń. Przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego był następujący: BK na mocy decyzji [.] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [.] z dnia [.] marca 2000 r. nr W- [.] /00 uzyskał pozwolenie na posiadanie broni myśliwskiej. W związku z uzyskaniem informacji, że ww. przebywa na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę w dniu [.] maja 2012 r. [.] Komendant Wojewódzki Policji w [.] zawiadomił BK o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia ww. pozwolenia i zobowiązał go do poddana się badaniom lekarskim i psychologicznym. W dniu 29 maja 2012 r. BK złożył w depozycie policyjnym posiadaną broń i amunicję. Przedłożył także pozytywne dla siebie zaświadczenia lekarskie i psychologiczne, przy czym od obu tych orzeczeń Komendant Wojewódzki wniósł odwołania w przepisanym trybie. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. BK podjął próbę zakwestionowania legalności skierowania go na powtórne badania, wnosząc do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w [.] "odwołanie". W piśmie z dnia 3 września 2012 r. Naczelnik powiadomił wnioskodawcę, że przepisy nie przewidują prawa wniesienia takiego odwołania. W dniu 28 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Komendanta Wojewódzkiego pismo Wojskowego Koła Łowieckiego "[.]", w którym poinformowano o przebiegu członkostwa BK w Kole, o prowadzonych przeciwko niemu postępowaniach dyscyplinarnych, w tym o prowadzonym aktualnie przez Prokuraturę Rejonową w [.] postępowaniu w sprawie bezprawnego pozyskania tuszy dzika w dniu 4 marca 2012 r. W piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. BK zwrócił się do Komendanta o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prokuraturę, które nie zostało jednak uwzględnione postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzją z dnia [.] listopada 2012 r. [.] Komendant Wojewódzki Policji w [.] cofnął BK pozwolenie na broń myśliwską. Na skutek rozpoznania odwołania strony decyzją z dnia [.] lutego 2012 r. nr [.], Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przede wszystkim nie zakończyło się postępowanie odwoławcze dotyczące stanu zdrowia strony, ogólnego i psychicznego. Zwrócono również uwagę, że z powodu toczącego się postępowania karnego dotyczącego nielegalnego pozyskania tuszy dzika okoliczności te również powinny zostać wzięte pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu, ponieważ fakt popełnienia przestępstwa także może stanowić podstawę cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. W toku ponownie prowadzonego postępowania Komendant Wojewódzki w postanowieniach z dnia 6 lutego 2013 r., 5 marca 2013 r., 5 kwietnia 2013 r., 6 maja 2013 r., 6 czerwca 2013 r., 4 lipca 2013 r., 6 sierpnia 2013 r., 6 września 2013 r., 7 października 2013 r., 7 listopada 2013 r., 6 grudnia 2013 r., 7 stycznia 2014 r., 7 lutego 2014 r., 7 marca 2014 r., 7 kwietnia 2014 r., 7 maja 2014 r., 6 czerwca 2014 r., 7 lipca 2014 r., 9 kwietnia 2014 r., 8 maja 2015 r., 8 czerwca 2015 r., 8 lipca 2015 r., 7 sierpnia 2015 r., 8 września 2015 r., zawiadamiał stronę o przedłużeniu tego postępowania. Zarazem w pismach z dnia 6 lutego 2013 r., 5 kwietnia 2013 r., 6 i 27 maja 2013 r., 4 lipca 2013 r., 6 sierpnia 2013 r., 30 października 2013 r., 6 grudnia 2013 telefonicznie, 12 marca 2014 r., 15 kwietnia 2014 r., 6 czerwca 2014 r., 6 sierpnia 2014 r., 8 maja 2015 r., 8 lipca 2015 r., 8 września 2015 r., zwracał się do Sądu Rejonowego w [.] o informację o etapie postępowania karnego. Dodatkowo w pismach z dnia 21 lutego 2013 r. i 6 maja 2013 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Wsi oraz psychologa – [.] o wyznaczenie stronie nowych terminów badań: lekarskiego i psychologicznego. W pismach z dnia 5 kwietnia 2013 r. zwrócił się o informacje o etapie postępowań odwoławczych. Z kolei w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. strona poinformowała Naczelników Wydziałów Postepowań Administracyjnych KWP w [.] oraz Komendy Głównej Policji o tym, ze nie podda się ponownym badaniom lekarskim i psychologicznym. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. Komendant powiadomił stronę o obowiązku oddania się rzeczonym badaniom. W skardze z dnia 14 września 2015 r. (data stempla pocztowego) BK zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie żądając zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, dokonania kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania, zasądzenia na jego rzecz od organu 5000 zł i orzeczenia o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, w tym wskazano na postanowienia o przedłużeniu terminu jego prowadzenia. Poza jednak tym – od decyzji organu odwoławczego z dnia 1 lutego 2013 r., nie podejmowano w sprawie żadnych czynności. Całe postępowanie toczy się zaś przeszło 2,5 roku, czyli z istotnym naruszeniem art. 35 Kpa. Przewlekłość ta ma w ocenie skarżącego charakter rażący. W odpowiedzi na skargę [.] Komendant Wojewódzki Policji w [.] wniósł o jej odrzucenie – z powodu jej wniesienia bez wyczerpania trybu skargowego, z pominięciem uprzedniego skierowania do organu wyższego stopnia zażalenia z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. Organ podkreślił, że skarżący nie zgłaszając się na ponowne badania w toku postępowania odwoławczego swoim postępowaniem wpływa na czas trwania postępowania. Ponadto, mając na względzie wskazania organu wyższego stopnia oczekiwano na zakończenie postępowania sądowego w sprawie karnej o przestępstwo z art. 52 pkt 2 Prawa łowieckiego. Jest to materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia o istocie sprawy dotyczącej cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. O każdym zaś przypadku przedłużenia czasu trwania postępowania skarżący był powiadamiany. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 października 2015 r. oświadczył, że przed wniesieniem skargi wniesiono do Komendanta Głównego Policji zażalenie, o którym mowa w art. 37 Kpa, na dowód czego przedłożył kopię zażalenia nadanego w dniu 9 września 2015 r. oraz książki nadawczej ukazującej pozycję wysyłki kierowanej do KGP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 a art. 149 p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w§ 1 pkt 1 i 2 może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 145 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 p.p.s.a.). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż pełnomocnik skarżącego wykazał, że w trybie art. 37 k.p.a. zostało wniesione przez skarżącego zażalenie do Komendanta Głównego Policji listem poleconym w dniu 9 września 2015 r., co oznacza wyczerpanie środków zaskarżenia poprzedzające wniesienie skargi. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do tych standardów mamy do czynienia z niezałatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń było prowadzone przewlekle, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 18 maja 2012 r. [.] Komendant Wojewódzki Policji w [.] wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie cofnięcia BK pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich. Podstawą wszczęcie tego postępowania był art. 18 ust. 1 pkt 2 w z. z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.) zwana dalej ustawą. W zawiadomieniu tym organ podał, że zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, właściwy organ cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. W tym przypadku przesłanki z art. 15 ust. 1 zawężono do pkt 2-4 to jest z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. u. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375) lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej (pkt 2); wykazującym istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego (pkt 3); uzależnionym od alkoholu lub substancji psychoaktywnych (pkt 4). Komendant Główny Policji decyzją z dnia [.] lutego 2013 r. nr [.] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję [.] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [.] z dnia [.] listopada 2011 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązał organ I instancji aby zwrócił się do Instytutu Medycyny Wsi w [.] oraz psycholog [.] o wyznaczenie stronie nowych terminów badań lekarskich i psychologicznych, informując te podmioty, że koszty badań będzie ponosił organ, co spowoduje, że strona będzie miała możliwość wywiązania się z obowiązku. Rodzaj rozstrzygnięcia sprawy będzie więc uzależniony od jej działania bądź wyniku ostatecznych badań, ewentualnie także od wyniku postępowania karnego, co do którego organ winien podjąć aktualizacyjne ustalenia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji w pismach z dnia 21 lutego 2013 r. oraz 6 maja 2013 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Wsi w [.] oraz psychologa o wyznaczenie stronie nowych terminów badań lekarskich i psychologicznych. W piśmie z dnia 11 marca 2013 r. strona poinformowała Naczelników Wydziałów Postępowań Administracyjnych KWP w [.] oraz Komendy Głównej Policji, że nie podda sie ponownym badaniom lekarskim i psychologicznym. Organ I instancji w piśmie z dnia 5 kwietnia powiadomił stronę o obowiązku poddania sie wymienionym badaniom. Instytut Medycyny Wsi w [.] pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. powiadomił Komendanta Wojewódzkiego Policji w [.], że skarżący ma wyznaczony termin badania na 12 kwietnia 2013 r. Ponadto Instytut Medycyny Wsi w [.] pismem z dnia 21 maja 2013 r. poinformował, ze BK miał wyznaczone dwa terminy badań na dzień 25 kwietnia 2013 r. oraz na 9 maja 2013 r. i nie zgłosił się na żaden z nich w celu przeprowadzenia badań. Sąd zwraca uwagę, że wszczęte postępowanie o cofnięcie zezwolenia nastąpiło z przesłanki zawartej w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż podmiot dysponujący pozwoleniem na broń należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-4. Zakres postępowania nie obejmował osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Każda z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 do 6 ustawy stanowi odrębną przesłankę do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, co wymaga wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Organ I instancji był zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy i taki stan faktyczny po wydaniu decyzji kasacyjny w wyniku określonego zachowania, czyli niepoddaniu się badaniom (brak działania) skarżącego zaistniał. Elementem tego stanu jest również oświadczenie skarżącego, z dnia 11 marca 2013 r., że nie podda się ponownym badaniom lekarskim i psychologicznym, na które konsekwentnie na kolejne wyznaczone terminy się nie stawił. Wyznaczanie, zatem kolejnych terminów do załatwienia sprawy po dniu 6 czerwca 2013 r. nie znajduje uzasadnienia, gdyż w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. Instytut Medycyny Wsi w [.] poinformował, że skarżący nie stawił się na badania. Sąd na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym również informowania strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i monitorowaniu czynności poprzez występowanie do Sądu Rejonowego w [.] o informację o etapie postępowania karnego, nie można przypisać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało cechy rażącego naruszenia prawa. Zarówno te okoliczności jak i postawa skarżącego polegająca na odmowie poddania się badaniom medycznym i psychologicznym, których koszt zobowiązał pokryć się organ zadecydowały, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny. Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie w sprawie grzywny należy do uznania Sądu. Sąd uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Rolą organu, w przypadku uprawomocnienia się wyroku, będzie wydanie decyzji administracyjnej w terminie wskazanym w pkt I sentencji orzeczenia.