II SAB/Rz 92/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi A. K. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażająca się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżący zarzuca naruszenie art 35 § 1- 3 w zw. z art 36 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") a w konsekwencji również art 2, 7, 32 ust. 1 oraz art 60 i 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazuje, że w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania- obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Podnosi, że do czasu złożenia skargi nie została wydana decyzja o zwolnieniu ze służby. Wyjaśniła, że przed wniesieniem skargi złożył wezwanie do wydania decyzji, na co uzyskał odpowiedź negatywną. Wobec bezczynności organu i braku wydania przedmiotowej decyzji złożył również w trybie art 37 K.p.a. ponaglenie. W piśmie z dnia 4 października 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie otrzymał ponaglenia na niezałatwienie sprawy polegającej na wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby, ani wezwania do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wezwanie i ponaglenie skarżący składał w sprawie przedłożenia propozycji służby, która aktualnie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie ( sprawa ze skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 120/17). Z nadesłanych również na wezwanie Sądu dokumentów wynika, że postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt [...] sprawa z pozwu A. K. przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenia poprzednich warunków służby została przekazana do właściwości Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący, przed wniesieniem skargi nie złożył ponaglenia w trybie art 37 § 1 K.p.a. , co sanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Organ wyjaśnił również, że nie ma normy prawnej nakazującej organowi podjęcie działania w formie decyzji administracyjnej, by móc zarzucić organowi bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") zgodnie, z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 tego przepisu, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Wprawdzie w aktach znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w którym Sąd ten uznał się za niewłaściwy i sprawę przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z właściwością oraz postanowienie Sądu Okręgowego w P., utrzymujące to postanowienie w mocy, jednak z sentencji tych postanowień wyraźnie wynika, że zostały wydane w sprawie z powództwa o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenia poprzednich warunków służby, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa dotycząca nie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W ocenie Sądu brak jest podstaw do rozszerzania zakresu postanowienia o wyłączeniu właściwości sądu powszechnego na niniejsze postępowanie. Przechodząc do badania kolejnych przesłanek dopuszczalności skargi wyjaśnić na wstępie należy, że istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowić będzie negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Ustawa P.p.s.a wskazuje w art. 3§ 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a także art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Zatem z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenia czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). ( Woś Tadeusz Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – wersja elektroniczna). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65]. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573]. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Natomiast wszyscy jako zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważają element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i, że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. 1948). Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Ustawa pozostawiła organom możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia ( art. 165 ust. 7 w zw. z art 170 ust. 1 pkt 1 ). W tym zakresie pozostawiono organowi pełną swobodę. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby, nie miał również obowiązku wydawania decyzji o odwołaniu ze służby. O bezczynności organu można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa. Możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Końcowo Sąd zauważa, co podniósł również organ, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał administracyjnego toku instancji, co jednak wobec stwierdzenia niedopuszczalności skargi ma drugorzędne znaczenie. Jak wskazał organ, a czemu nie zaprzeczył skarżący ponaglenie na niezałatwienie sprawy oraz wezwanie do wydania decyzji dotyczyło przedłożenia propozycji służby a nie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.