II SAB/Rz 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Rektora [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - W skardze z daty [...], 18 czerwca 2021 r. A.C. (dalej: "Skarżąca") działająca przez radcę prawnego, zarzuciła Rektorowi [...] (dalej: "Rektor"/"UR") bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 4 lutego 2021. Zarzuciła Rektorowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "ustawa") - przez nieudostępnienie informacji publicznej, pomimo upływu terminu ustawowego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Rektor dopuścił się bezczynności w zakresie punktów 7, 8 oraz częściowo punktu 11 wniosku z 4 lutego 2021 r., o orzeczenie o charakterze bezczynności i nakazanie Rektorowi rozpoznanie wniosku. Sformułowano także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powtórzono treść wniosku z dnia 4 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, eksponując punkt 7 (Jakie rejestry prowadzi uczelnia), punkt 8 (Jeśli uczelnia prowadzi rejestr umów, to proszę o kopie za rok 2020 i 2021) oraz punkt 11 wniosku (koszty obsługi sekcji wymiany międzynarodowej działu kształcenia z podziałem na rodzaje kosztów, a także w rozbiciu na osoby). Podano, że w dniu 18 lutego 2021 r. Rektor przesłał odpowiedź na część pytań, a w odniesieniu do części wydał decyzję administracyjną. W ocenie Skarżącej odpowiedź na punkt 7 wniosku jest niekompletna, ponieważ Rektor wytypował przykładowe rejestry, a nie wszystkie, które prowadzi. Z kolei odpowiedź na punkt 8 wniosku jest wymijająca. Natomiast odpowiedź na punkt 11 wniosku jest częściowo niekompletna - Rektor co prawda wskazuje łączne koszty i liczbę pracowników, lecz nie wyjaśnia, jakie istnieją kategorie kosztów i jak się rozkładają w rozbiciu na poszczególnych pracowników. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie w całości. Naprowadził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był częścią wiadomości, do której Skarżąca odniosła się do udzielonej w dniu 2 lutego 2021 r. odpowiedzi na zapytanie, w związku z podjętymi przez Rektora rozstrzygnięciami w sprawie wyjazdów zagranicznych studentów UR w ramach programu Erasmus+. Odpowiedź została udzielona niezwłocznie i wyczerpująco za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem co wyraziła wprost, formułując równocześnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 61 Konstytucji RP. We wniosku postawiono pytania: 1. W związku z informacją, że część studentów otrzymała pozwolenie na wyjazd w ramach Erasmus+, wnoszę o informacje, według jakich kryteriów wybrano kraje, które zaakceptowano na wyjazd i na jakich badaniach ekspertyzach się oparto, 2. Proszę o informację, skąd dokładnie wynika odpowiedzialność Uczelni za studentów, o której wspomniano w e-mailu: "Władze Uniwersytetu [...], biorąc odpowiedzialność za swoich studentów..."? Proszę podać podstawę prawną. Czy "odpowiedzialność za studentów" obejmuje też odpowiedzialność za ich zdrowie psychiczne i bezpieczeństwo finansowe, czy tylko za koronawirusa? Proszę podać z czego to wynika/podstawę prawną/, 3. Kopię umowy, o której mowa w odpowiedzi (cyt. "Ad. 5. Artykuł 1.1 umowy dotyczącej mobilności edukacyjnej, ustęp 1.1.1, stanowi: Beneficjent zawierając Umowę akceptuje przyznaną dotację i zobowiązuje się do realizacji projektu działając na własną i wyłączną odpowiedzialność", 4. Nazwiska studentów, którym pozwolono na wyjazd w ramach Erasmus w 2021, 5. Nazwiska studentów, którym nie zezwolono na wyjazd 2021, 6. Kopie dokumentów z odmową zgody na wyjazd, 7. Jakie rejestry prowadzi uczelnia?, 8. Jeśli uczelnia prowadzi rejestr umów, to proszę o kopię za 2020 i 2021 rok, 9. Wynagrodzenie Rektora w kolejnych miesiącach 2020 i 2021 z dodatkami, nagrodami i innymi uposażeniami, 10. Informacja o nagrodach dla pracowników naukowych i nienaukowych w roku 2020 (z podaniem kwoty, stanowiska, imię nazwisko, uzasadnienie nagrody), 11. Koszty obsługi sekcji wymiany międzynarodowej działu kształcenia, z podziałem na rodzaje kosztów, a także w rozbiciu na osoby, 12. Z czego wynika procedura napisania przez Studenta podania o zgodę Rektora tuż przed wyjazdem? Czy przepisy lub umowa z NA mówią o nieograniczonej swobodzie Rektora w nieudzieleniu zgody, czy jednak musi się on kierować formalnymi i prawnymi wytycznymi?, 13. "Decyzję w sprawie zgody lub braku zgody na realizację wyjazdów mobilnościach Narodowa Agencja programu Erasmus+ pozostawia w gestii każdej uczelni. Uczelnie są autonomiczne i mogą zdecydować, że z uwagi na pandemię COVID-19 wyjazdy są wstrzymane lub przełożone na termin późniejszy" - proszę przesłać dokument, przepis, z którego wynika rzekoma uznaniowość i dowolność, pozostawiona w gestii uczelni. Na jakiej podstawie uczelnie mogą decydować o wstrzymaniu wyjazdu z uwagi na pandemię? Proszę o przesłanie umowy, aneksu, dokumentu, z którego wynika swoboda Uczelni we wstrzymaniu wyjazdu. Rektor rozpatrzył wniosek Skarżącej i w dniu 18 lutego 2021 r. wystosował odpowiedź a w części, w której odmówił udzielenia informacji - na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy - wydał decyzję administracyjną nr R-3/2021. Od decyzji tej (1. z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w zakresie udostępnienia nazwisk studentów, którym pozwolono na wyjazd w ramach Erasmus w 2021; 2. ze względu na brak wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w zakresie udostępnienia szczegółowej informacji o nagrodach dla pracowników naukowych i nienaukowych z podaniem kwoty, stanowiska, imię nazwisko, uzasadnienie nagrody), Skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Rektor naprowadził, że w odpowiedzi (pismo z dnia 18.02.2021 r.) podał, że Uczelnia prowadzi wiele rejestrów w zależności od zakresu zadań, jakie realizuje dana jednostka organizacyjna UR, w tym w szczególności te wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, jak i określonych wewnętrznymi aktami prawnymi m.in. rejestr korespondencji, rejestr umów cywilnoprawnych, rejestr organizacji studenckich. Ponadto uczelnia prowadzi wiele rejestrów umów w zależności od charakteru umowy lub jej przedmiotu. W związku z tym, że nie wskazano, jaki rejestr umów Uczelnia powinna udostępnić, brak jest faktycznej możliwości ustosunkowania się do wniosku. Rektor podał również, że koszt obsługi Sekcji Wymiany Akademickiej i Studentów z Zagranicy w Dziale Kształcenia w miesiącu styczniu 2021 r. wyniósł 23 090,28 zł przy uwzględnieniu 4 osób zatrudnionych w sekcji". Odpowiedź tej treści oznacza, że nie można mówić o bezczynności, gdyż w ustawowym terminie wydana została decyzja administracyjna o odmowie udzielenia informacji publicznej w części, a w pozostałym zakresie udzielono odpowiedzi na wniosek w sposób wystarczający dla osiągnięcia celu realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest przedstawia się następująco. 1. W dniu 2 lutego 2021 r. Skarżąca, powołując się na informację studentów UR o "niewyrażeniu zgody" przez Rektora na wyjazdy w ramach programu Erasmus z powodu pandemii, wystąpiła do Przedstawicielstwa Regionalnego Komisji Europejskiej i Narodowej Agencji FRSE o wyjaśnienie: - czy Rektor posiada podstawy prawne do arbitralnego zakazywania wyjazdu z powodu pandemii, podczas gdy nie istnieje prawny zakaz opuszczania kraju, ani uczelnie goszczące nie zostały zamknięte? - jeśli tak, to w jakim trybie oraz z jakich powodów może nastąpić takie "niewyrażenie zgody"? Proszę także o wskazanie źródła takiego prawa (przepisu, regulaminu, itd.) do podjęcia takiej decyzji przez Rektora. - czy decyzja o wzięciu lub rezygnacji z programu z powodu epidemii nie należy w tej sytuacji do studenta? - czy w toku podejmowania przez Uczelnię decyzji o "niewyrażeniu zgody", konsultowane są z Narodową Agencja KE lub zapytano ją o jakiekolwiek opinie, wytyczne? Pytanie te Skarżąca oparzyła własnym komentarzem. Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji (FRSE) pełniąca rolę Narodowej Agencji programu Erasmus+, udzieliła Skarżącej odpowiedzi w dniu 3 lutego 2021 r., przekazując jednocześnie jej treść UR, jako bezpośrednio zainteresowanemu pytaniami. 2. W dniu 4 lutego 2021 r. Skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpiła do Rektora UR z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej: "Na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o informacje: 1. W związku z informacją, że część studentów otrzymała pozwolenie na wyjazd w ramach Erasmus+, wnoszę o informacje, według jakich kryteriów wybrano kraje, które zaakceptowano na wyjazd i na jakich badaniach ekspertyzach się oparto, 2. Proszę o informację, skąd dokładnie wynika odpowiedzialność Uczelni za studentów, o której wspomniano w e-mailu: "Władze Uniwersytetu [...], biorąc odpowiedzialność za swoich studentów..."? Proszę podać podstawę prawną. Czy "odpowiedzialność za studentów" obejmuje też odpowiedzialność za ich zdrowie psychiczne i bezpieczeństwo finansowe, czy tylko za koronawirusa? Proszę podać z czego to wynika/podstawę prawną/, 3. Kopię umowy, o której mowa w odpowiedzi (cyt. "Ad. 5. Artykuł 1.1 umowy dotyczącej mobilności edukacyjnej, ustęp 1.1.1, stanowi: Beneficjent zawierając Umowę akceptuje przyznaną dotację i zobowiązuje się do realizacji projektu działając na własną i wyłączną odpowiedzialność", 4. Nazwiska studentów, którym pozwolono na wyjazd w ramach Erasmus w 2021, 5. Nazwiska studentów, którym nie zezwolono na wyjazd 2021, 6. Kopie dokumentów z odmową zgody na wyjazd, 7. Jakie rejestry prowadzi uczelnia?, 8. Jeśli uczelnia prowadzi rejestr umów, to proszę o kopię za 2020 i 2021 rok, 9. Wynagrodzenie Rektora w kolejnych miesiącach 2020 i 2021 z dodatkami, nagrodami i innymi uposażeniami, 10. Informacja o nagrodach dla pracowników naukowych i nienaukowych w roku 2020 (z podaniem kwoty, stanowiska, imię nazwisko, uzasadnienie nagrody), 11. Koszty obsługi sekcji wymiany międzynarodowej działu kształcenia, z podziałem na rodzaje kosztów, a także w rozbiciu na osoby, 12. Z czego wynika procedura napisania przez Studenta podania o zgodę Rektora tuż przed wyjazdem? Czy przepisy lub umowa z NA mówią o nieograniczonej swobodzie Rektora w nieudzieleniu zgody, czy jednak musi się on kierować formalnymi i prawnymi wytycznymi?, 13. "Decyzję w sprawie zgody lub braku zgody na realizację wyjazdów mobilnościach Narodowa Agencja programu Erasmus+ pozostawia w gestii każdej uczelni. Uczelnie są autonomiczne i mogą zdecydować, że z uwagi na pandemię COVID-19 wyjazdy są wstrzymane lub przełożone na termin późniejszy". 3. W nawiązaniu do wniosku, Prorektor ds. Studenckich i Kształcenia UR poinformował w dniu 5 lutego 2021 r. Skarżącą o opublikowaniu na stronie Uczelni komunikatu w sprawie wyjazdów w ramach programów wymiany międzynarodowej; jednocześnie zwrócił się o potwierdzenie, czy Skarżąca podtrzymuje wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2021r. W tym samym dniu Skarżąca poinformowała, że podtrzymuje wniosek. 4. Rektor rozpatrzył wniosek z dnia 4 lutego 2021 r. udzielając Skarżącej w dniu 18 lutego 2021 r. odpowiedzi a w części, w której odmówił udzielenia informacji, podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy, wydał decyzję administracyjną. 5. Reakcją był e-mail z dnia 18 lutego 2021 r., w którym Skarżąca nawiązując do otrzymanej odpowiedzi zażądała: - w odniesieniu do odpowiedzi zawartej w punkcie 7 - podania wszystkich rejestrów, które prowadzi Uczelnia, w terminie 14 dni; - w odniesieniu do odpowiedzi zawartej w punkcie 8 – udostępnienia wszystkich rejestrów umów, w terminie 14 dni; - w odniesieniu do odpowiedzi zawartej w punkcie 10 - Skarżąca zakwestionowała stanowisko, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną; jednocześnie dopuszczając, że informacja może mieć taki charakter podniosła, że nie zwalniało to organu od ustalenia przesłanki uzasadniającej udzielenia informacji przetworzonej (wystąpienie szczególnie istotnego interesu publicznego). 6. Odpowiadając na zastrzeżenia Skarżącej, Rektor w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. wskazał na przesłanki, którymi kierował się udzielając odpowiedzi. Jednocześnie wyraził gotowość udzielenia niektórych informacji, o ile takie są oczekiwania Skarżącej. Pismo Rektora pozostało bez odpowiedzi, natomiast Skarżąca w dniu 18 czerwca 2021 r. wniosła skargę, zarzucając Rektorowi bezczynności w zakresie punktu 7 wniosku (Jakie rejestry prowadzi uczelnia), punktu 8 (Jeśli uczelnia prowadzi rejestr umów, to proszę o kopie za rok 2020 i 2021) oraz częściowo punktu 11 wniosku (koszty obsługi sekcji wymiany międzynarodowej działu kształcenia z podziałem na rodzaje kosztów, a także w rozbiciu na osoby). II. Z bezczynnością, na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ, mając obowiązek działania w określonej formie i w określonym czasie, nie wywiązuje się z tego obowiązku. Celem skargi na bezczynności jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści czy skutkach podjętych działań. Wobec tego zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie a następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie. Te uwagi o charakterze ogólnym, w przypadku skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, wymagają doprecyzowania. Otóż w tego rodzaju sprawach sąd ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji objętej wnioskiem oraz, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Przy pozytywnej odpowiedzi na oba pytania, z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia, gdy pomimo istnienia po stronie organu obowiązku udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, organ w przewidzianym ustawą 14-dniowym terminie nie podejmuje czynności materialnotechnicznej w postaci udostępnienia tej informacji będącej w jego posiadaniu, względnie nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W orzecznictwie przyjmuje się również, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dodać też wypada, że organ może zwolnić się z odpowiedzi na wniosek w 14-dniowym terminie, informując wnioskodawcę o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczanym terminie i o przyczynach opóźnienia (art. 13 ust. 2 ustawy), może poinformować o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 ustawy), wreszcie poinformować, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. III. W rozpoznawanej nie jest kwestionowane, że Rektor jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji oraz, że wniosek Skarżącej z dnia 4 lutego 2021 r. dotyczy informacji, będących informacją publiczną. Również poza sporem pozostaje, że w terminie 14-dni od daty złożenia wniosku, wniosek został przez Rektora rozpoznany poprzez czynność materialnotechniczną (udzielenie informacji) oraz wydanie decyzji (o odmowie udzielenia informacji). Sporna pozostaje jedynie treść udzielonej odpowiedzi w odniesieniu do pytania 7, 8 oraz 11 wniosku. Pytanie zawarte w punkcie 7 wniosku brzmi: "Jakie rejestry prowadzi uczelnia". Udzielając odpowiedzi Rektor poinformował, że "Uczelnia prowadzi wiele rejestrów w zależności od zakresu zadań, jakie realizuje dana jednostka organizacyjna UR, w tym te wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, jak i określonych wewnętrznymi aktami prawnymi, m.in. rejestr korespondencji, rejestr umów cywilno-prawnych, rejestr organizacji studenckich". Odpowiedź ta w ocenie Sądu jest odpowiednia, jeśli się weźmie pod uwagę bardzo ogólny charakter pytania i notoryjny fakt, że w ramach struktury UR funkcjonują różne jednostki (ogólnouczelniane - archiwum, biblioteka, muzeum, wydawnictwo, jednostki pozakolegialne - Studium języków obcych, Studium wychowania fizycznego i rekreacji, Studium kulturalno-oświatowe, jednostki badawczo-dydaktyczne oraz jednostki badawcze czy wreszcie administracja Uczelni) co ma ten skutek, że udzielenie innej odpowiedzi jest praktycznie niemożliwe. Każda bowiem jednostka Uczelni oraz Administracja prowadzą własne rejestry i przy braku precyzji co do oczekiwanej informacji publicznej (konkretne pytanie), informacja uwzględniająca wszystkie rejestry, jest niemożliwa. Odpowiadając natomiast na pytanie 8 (Jeśli uczelnia prowadzi rejestr umów, to proszę o kopię za 2020 i 2021 rok) poinformowano Skarżącą, że "Uczelnia prowadzi wiele rejestrów umów w zależności od charakteru umowy lub jej przedmiotu. W związku z tym, że nie wskazano, jaki rejestr umów Uczelnia powinna udostępnić brak jest faktycznej możliwości ustosunkowania się do wniosku. Jeśli zostanie wskazane, o jaki rejestr chodzi, udzielimy informacji w tym zakresie w terminie miesiąca od wpływu wniosku". Odpowiedź ta, wbrew twierdzeniem skargi, jest kompletna. Wskazuje bowiem nie tylko na ogólnikowość pytania, która uniemożliwia udzielenie informacji publicznej, ale równocześnie daje możliwość uzyskania informacji, po doprecyzowaniu pytania (jakie umowy są przedmiotem pytania). W zakresie pytania 11 (Koszty obsługi sekcji wymiany międzynarodowej działu kształcenia, z podziałem na rodzaje kosztów, a także w rozbiciu na osoby) Rektor wskazał, że "koszt obsługi Sekcji Wymiany Akademickiej i Studentów z Zagranicy w Dziale Kształcenia w miesiącu styczniu 2021 r. wyniósł 23.090,29 zł przy uwzględnieniu 4 osób zatrudnionych w sekcji". W ocenie Sądu również i ta informacja odpowiada na postawione pytanie w dostateczny sposób, chociaż wprost nie wskazuje rodzaju kosztów. Jest jednak oczywiste, że kosztami tymi są wynagrodzenia zatrudnionych pracowników. Reasumując: bardzo obszerny zakres wniosku i fakt udzielenia w terminie odpowiedzi (w tym wydanie decyzji) w żadnym wypadku nie pozwala na przypisanie Rektorowi bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Stwierdzenie to dotyczy również treści odpowiedzi udzielonej na pytania 7, 8 oraz 11, z przyczyn wyżej wskazanych. Dodatkowo, za stwierdzeniem tym przemawia prowadzona ze Skarżącą korespondencja (zarówno przed datą złożenia wniosku o informację publiczną, jak i po dniu 4 lutego 2021 r., w tym również po dniu 18 lutego 2021 r.), która jednoznacznie świadczy o gotowości udzielenia przez Rektora wszelkiej informacji publicznej, jednakże pod warunkiem precyzyjnego sformułowania żądania. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.