II SO/Rz 16/21

Dnia 28 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J.M. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg [...] w [...] z tytułu nieprzekazania w terminie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - p o s t a n a w i a - I. wymierzyć Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg [...] w [...] grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych), II. zasądzić od Dyrektora [...] Zarządu Dróg [...] w [...] na rzecz J.M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 7 września 2021 r. sygn. akt II SO/Rz 8/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej "WSA w Rzeszowie", na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") oddalił wniosek J.M. (dalej: "skarżący") o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg [...] w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że bezspornie organ przekroczył termin wykonania obowiązku w postaci przekazania do sądu administracyjnego skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Organ miał bowiem obowiązek przekazać ww. dokumenty do 24 września 2020 r., co ostatecznie nastąpiło dopiero 14 stycznia 2021 r. Jednakże w ocenie WSA w Rzeszowie okoliczności sprawy nakazują uznać, iż brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Po pierwsze, organ ostatecznie przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi, wobec czego Sąd mógł podjąć czynności w sprawie i wydać wyrok w dniu 9 marca 2021 r. W tym kontekście uznano, że funkcja dyscyplinująca oraz procesowo-porządkowa grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. przeważa nad funkcjami represyjnymi i prewencyjnymi, a w związku z tym przy ocenie, czy zachodzi podstawa lub konieczność nałożenia grzywny Sąd musi uwzględnić jej cele związane z szybkością i sprawnością postępowania sądowoadministracyjnego w konkretnej sprawie oraz wpływ naruszenia obowiązków z art. 54 § 2-2c P.p.s.a. na ostateczny kształt realizacji praw skarżącego do uzyskania efektywnej ochrony sądowej. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie przekroczenie terminu nie utrudniło realizacji przez skarżącego przysługującego mu prawa do uzyskania ochrony sądowej. Po drugie, przekazanie przez organ akt administracyjnych oraz załącznika do skargi dokonane zostało przed powzięciem informacji o złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, a nie dopiero na skutek tego wniosku. Nie można więc było przyjąć, że celem organu było uniknięcie kontroli sądowej. Zażalenie na to postanowienie złożył J.M., wnosząc o jego zmianę przez nałożenie grzywny na organ, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął najważniejszą okoliczność mającą wpływ na termin przekazania sprawy do WSA w Rzeszowie przez organ zobowiązany. Po uzyskaniu w WSA w Rzeszowie informacji o nieprzekazaniu przez organ skargi, 3 stycznia 2021 r. skarżący przesłał skargę z 10 września 2020 r. bezpośrednio do Sądu. Następnego dnia WSA w Rzeszowie przekazał organowi ww. skargę. W takim stanie rzeczy przekazanie skargi przez organ administracji nie było wynikiem zmiany decyzji przez organ, a skutkiem korespondencji otrzymanej z WSA w Rzeszowie. Skarżący podkreślił, że grzywna za nieprzekazanie skargi oprócz funkcji dyscyplinująco-represyjnej pełni również rolę prewencyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, dalej "NSA", postanowieniem z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OZ 1106/21 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Rzeszowie z 7 września 2021 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji zaniechał w tej sprawie uwzględnienia faktu, iż realizacja obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg [...] w [...] nastąpiła dopiero na skutek korespondencji z WSA w Rzeszowie. Okoliczność tę potwierdził organ w odpowiedzi na wniosek, wskazując, że przekazał skargę dopiero na wezwanie sądu. Tym samym jakkolwiek prawdą jest, że wywiązanie się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. dokonane zostało przed powzięciem informacji o złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, to powyższe nie oznacza, że organ przekazał skargę z własnej inicjatywy. W istocie to WSA w Rzeszowie, na skutek przekazania skargi bezpośrednio do sądu przez J.M., doprowadził do realizacji obowiązków przez organ. Okoliczność ta świadczy o motywacji organu, zatem powinna być rozważona przez Sąd pierwszej instancji rozpatrujący przedmiotowy wniosek. Ponadto, w ocenie NSA należy mieć na uwadze, że funkcja prewencyjna grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości – nie tylko przez ukarany organ, ale także przez pozostałe organy. Uznanie prymatu funkcji dyscyplinującej grzywny nie może prowadzić do zanegowania funkcji prewencyjnej tej sankcji. Zaniechanie wymierzenia organowi grzywny pomimo znaczącego naruszenia 15-dniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.ip."), a za takie należy uznać kilkumiesięczne opóźnienie w przekazaniu skargi – powinno być szczególnie uzasadnione. Tym samym pomimo ustalenia, że przekroczenie terminu przekazania skargi nie utrudniło realizacji przez skarżącego przysługującego mu prawa do sądu, w dalszym ciągu wymierzenie grzywny może być uzasadnione biorąc pod uwagę konieczność zmotywowania organu do terminowego wywiązywania się z obowiązku przekazania skargi w przyszłości. Jednocześnie NSA nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wskazując, że w sytuacji ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Rzeszowie koszty te zostaną uwzględnione w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2-2c P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 137) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5 167, 47 zł. Stosownie natomiast do art. 21 pkt 1 u.d.ip. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Zaniechanie wymierzenia organowi grzywny pomimo znaczącego naruszenia 15-dniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.ip., a za takie należy uznać kilkumiesięczne opóźnienie w przekazaniu skargi – powinno być szczególnie uzasadnione. Tym samym pomimo ustalenia, że przekroczenie terminu przekazania skargi nie utrudniło realizacji przez skarżącego przysługującego mu prawa do sądu, w dalszym ciągu wymierzenie grzywny może być uzasadnione biorąc pod uwagę konieczność zmotywowania organu do terminowego wywiązywania się z obowiązku przekazania skargi w przyszłości. Poza sporem pozostaje kwestia zaliczenia Dyrektora [...] Zarządu Dróg [...] w [...] do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz informacji objętej wnioskiem do zakresu objętego pojęciem informacji publicznej. Powyższe kwestie zostały przesądzone na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 7/21, który w pkt I zobowiązał [...] Zarząd Dróg [...] do rozpoznania wniosku skarżącego J.M. z dnia 14 sierpnia 2020 r., z dnia 22 sierpnia 2020 r. oraz 23 sierpnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III zasądził od [...] Zarządu Dróg [...] w [...] na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozpatrując wniosek o wymierzenie grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po myśli art. 190 w zw. z art. 197 § 2, art. 153 w zw. z art. 166 P.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu NSA z 24 listopada 2021 r. Z akt sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą II SAB/Rz 7/21 wynika, że organ miał obowiązek przekazać skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do 24 września 2020 r., co ostatecznie nastąpiło dopiero 14 stycznia 2021 r. Zestawiając powyższe daty stwierdzić należy, że Dyrektor [...] Zarządu Dróg [...] w [...] uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 55 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.ip. z ponad 3, 5 miesięcznym przekroczeniem terminu. Sąd uwzględnił fakt, że realizacja przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg [...] w [...] obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. nastąpiła dopiero na skutek korespondencji z WSA w Rzeszowie. Okoliczność tą potwierdził organ w odpowiedzi na wniosek wskazując, że przekazał skargę dopiero na wezwanie sądu. Tym samym jakkolwiek wywiązanie się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. dokonane zostało przed powzięciem informacji o złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, to nie nastąpiło z własnej inicjatywy organu. W istocie, co zauważył NSA, to WSA w Rzeszowie, na skutek przekazania organowi skargi wniesionej bezpośrednio do sądu przez J.M., doprowadził do realizacji wskazanych wyżej obowiązków przez organ. W tej sytuacji, gdy skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem oraz nie z własnej inicjatywy organu, całkowite odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę wysokość opóźnienia i uwzględnił, że wielkość grzywny ma być adekwatna do czasu opóźnienia, a także to, że ostatecznie organ przekazał skargę do Sądu. Sąd uwzględnił także fakt, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter prewencyjny i obok dyscyplinowania organu do wykonania ciążących na nim obowiązków, jej funkcją jest zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości - nie tylko przez ukarany organ, ale także przez pozostałe organy. Z uwagi na powyższe, skoro organ nie wykonał w terminie ustawowego obowiązku i ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.ip. oraz art. 154 § 6 P.p.s.a., Sąd uznał wniosek J.M. za uzasadniony i wymierzył Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg [...] w [...] w pkt I postanowienia grzywnę w wysokości 500 zł, która w tej sytuacji jest odpowiednia. Wyżej wymieniona kwota nie jest zbyt wysoka, ale na tyle dolegliwa, że powinna zapobiec podobnym naruszeniom w przyszłości. O zasądzeniu od organu na rzecz J.M. kosztów postępowania sądowego w pkt II sentencji postanowienia orzeczono na podstawie art. 64 § 3 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od wniosku o wymierzenie grzywny oraz wpis od zażalenia na postanowienie WSA w Rzeszowie z 7 września 2021 r. oddalające wniosek o wymierzenie grzywny uwzględnione przez NSA postanowieniem z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OZ 1106/21.