II SO/Rz 7/08

Dnia 22 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. Ż. o wymierzenie Wójtowi Gminy I. grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie skargi J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości – postanawia – I. wymierzyć Wójtowi Gminy I. grzywnę w wysokości 2500,00 złotych (dwa tysiące pięćset złotych); II. zasądzić od Wójta Gminy I. na rzecz J. Ż. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 maja 2008 roku J. Ż. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o wymierzenie Wójtowi Gminy I. grzywny z tytułu nieprzekazania Sądowi, stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a) jego skargi na bezczynność tego organu w sprawie wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Celem rozstrzygnięcia o zasadności wniosku Sąd, w oparciu o akta niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II SAB/Rz 23/08, dokonał następujących ustaleń. W dniu 11 marca 2008 roku J. Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wójta Gminy I. polegającą na niezałatwieniu jego sprawy o podział działek rolnych na działki budowlane, położonych w O. gm. I.. Skarga stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. została złożona za pośrednictwem organu. W dniu 25 kwietnia 2008 roku skarżący bezpośrednio w siedzibie Sądu złożył skargę na opieszałość Wójta Gminy I. polegającą na nieprzekazaniu do sądu jego skargi na bezczynność. Skarżący zarzucił, iż mimo upływu prawem przewidzianego terminu skarga wciąż znajduje się w Urzędzie Gminy, gdzie nie potrafiono udzielić mu informacji o przyczyny takiego stanu rzeczy. Zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2008 roku Sąd przekazał skargę do organu, celem nadania jej biegu stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. W dniu 8 maja skarżący ponownie złożył skargę na opieszałość Wójta Gminy I. polegającą na nieprzekazaniu do Sądu w terminie 30 dni jego skargi na bezczynność z dnia 11 marca 2008 roku. Ponieważ skargę wniesiono bezpośrednio do Sądu, zarządzeniem z dnia 9 maja 2008 roku przesłano ją do organu celem nadania jej dalszego biegu. W dniu 30 maja 2008 roku skarżący złożył powołany na wstępie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy I. grzywny w związku z niedopełnieniem obowiązku wskazanego w art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. w związku z nieprzekazaniem do Sądu w ustawowym terminie jego skargi na bezczynność z dnia 11 marca 2008 roku. W dniu 9 czerwca 2008 roku Wójt Gminy I. nadesłał odpowiedź na skargę na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zarządzeniem z dnia 11 czerwca 2008 roku Sąd wezwał organ do nadesłania w terminie 7 dni oryginału skargi J. Ż. z dnia 11 marca 2008 roku oraz odpisu odpowiedzi na skargę. Wezwanie doręczono organowi w dniu 18 czerwca 2008 roku. Wykonano je dopiero w dniu 10 lipca 2008 roku. Skarga z dnia 11 marca 2008 roku została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Rz 23/08. Zarządzeniami z dnia 16 czerwca 2008 roku oraz 28 sierpnia 2008 roku Sąd wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek. W dniu 10 września 2008 roku organ wykonał wezwanie. Ustosunkowując się merytorycznie do treści wniosku wskazał, iż opóźnienie w przesłaniu skargi do sądu było następstwem wielości postępowań, jakie toczą się z inicjatywy skarżącego, faktem, iż wielokrotnie zmieniał swoje wnioski oraz wnosił pisma, których treść była trudna do jednoznacznego sprecyzowania. Organ zwrócił również uwagę, że w związku z wniesieniem odwołań od decyzji ustalających warunki zabudowy, akta przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego co uniemożliwiło organowi ustalenie, jakiej konkretnie sprawy dotyczyła skarga J. Ż.. Dodatkowo podano, iż w urzędzie przeprowadzono reorganizację z powodu odejścia pracownika, który zajmował się sprawami J. Ż.. Okoliczność ta stanowiła dodatkowe utrudnienie w terminowym nadaniu biegu jego skardze. Organ liczył na szybkie załatwienie spraw przed SKO, co pozwoliłoby mu przesłać do sądu całość akt jednocześnie z odpowiedzą na skargę. Wobec niezrealizowania się tych oczekiwań do sądu przesłano wyłącznie odpowiedź na skargę. W odpowiedzi na wniosek organ zaprezentował także swoje stanowisko odnośnie charakteru grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. Powołując się na poglądy komentatorów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż grzywna ta ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, stąd wymierzanie jej po wykonaniu przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 1 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Podkreślono także, iż na sądzie nie spoczywa bezwzględny nakaz wymierzenia grzywny. Decyzja w tym przedmiocie powinna być poprzedzona ustaleniami odnośnie przyczyn niewypełnienia obowiązku, długości opóźnienia oraz sposobu postępowania organu; istotne jest czy po wniesieniu skargi organ wypełnił obowiązek i czy wyjaśnił przyczyny niedochowania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wniosek jest zasadny. Jak jednoznacznie wynika z treści art. 55 § 1 P.p.s.a. wyłączną przesłanką wymierzenia grzywny organowi, jest niezrealizowanie obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a więc nieprzekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, iż ww. podstawy zachodzą. Skarga została złożona w siedzibie organu w dniu 11 marca 2008 roku (k. 29 akt sądowych w sprawie II SAB/Rz 23/08). Termin realizacji obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. upływał z końcem dnia 10 kwietnia 2008 roku. Przekazanie skargi do Sądu nastąpiło w dniu 10 lipca 2008 roku, a więc z trzymiesięcznym opóźnieniem. Nie znajduje potwierdzenia powołana przez organ w odpowiedzi na wniosek okoliczność, że skargę przekazano wraz z odpowiedzią na skargę w sprawie II SAB/Rz 23/08. Skarga została nadesłana dopiero na wezwanie sądu, które nota bene zostało wykonane z dwutygodniowym opóźnieniem. W ocenie Sądu tak znacznego uchybienia terminu do przekazania skargi nie można tłumaczyć reorganizacją organu, wielością postępowań toczących się z inicjatywy skarżącego, czy wreszcie niejednoznacznością samej skargi. Ocena treści skargi należy wyłącznie do Sądu i to Sąd jest właściwy do podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżącego bądź usunięcia jej braków formalnych lub fiskalnych. Sprawą organu jest natomiast tak zorganizować swoją pracę, by czynności, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. podejmowane były terminowo. Okoliczność, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie odwoławcze, nie wpływa na ocenę postępowania organu. Przesłanie całości akt administracyjnych temu organowi nie zawiesza obowiązku przekazania skargi do Sądu. W takim wypadku rzeczą organu jest przekazać skargę Sądowi w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia wraz z informacją o przyczynach braku możliwości przesłania akt administracyjnych oraz orientacyjnym terminem wykonania tej czynności. Tak ukształtowany tok czynności jest zrozumiały, czytelny i nie naraża organu na wymierzenie grzywny w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie działania podejmowane przez organ naruszały zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywateli do państwa. Wbrew treści przepisu oraz uzasadnionym oczekiwaniom wnioskującego, skarga nie została przekazana do Sądu w odpowiednim terminie. Wskazane dotychczas okoliczności w ocenie Sądu uzasadniają wymierzenie Wójtowi Gminy I. grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do prezentowanego przez organ w odpowiedzi na wniosek stanowiska o wyłącznie dyscyplinującym charakterze grzywny Sąd stwierdza, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Aktualnie w orzecznictwie dominuje pogląd, iż grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt uchybienia terminowi do przekazania skargi. Oznacza to, że wniosek o wymierzenie grzywny w oparciu o wskazany przepis należy merytorycznie rozpatrzyć, niezależnie od momentu wykonania przez organ ciążącego na nim z mocy art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku. Wymierzenie grzywny nie ma jedynie na celu dyscyplinowania organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sformułowania zawarte w treści art. 55 § 1 prowadzą do wniosku, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 10/06, publ. Gazeta Prawna 2007/175 str. 26 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 1024/06, publ. ONSAiWSA 2006/6 poz. 156. Stosownie do treści art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając, iż w drugiej połowie 2007 roku przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej wynosiło 2 417,63 złotych (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2007 r. i w drugim półroczu 2007 r., publ. M.P 2008 r., Nr 16, poz. 181) Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 2500 złotych. W ocenie Sądu grzywna tej wysokości uwzględnia wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, że organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Mając na uwadze całość powyżej przytoczonych okoliczności Sąd w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 64 § 3 w związku art. 200, art. 205 § 1, 209 i art. 210 § 2 P.p.s.a.