II SO/Rz 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym wniosku R. M. o wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w związku z nieprzekazaniem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie prawidłowo sporządzonej odpowiedzi na skargę R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków - postanawia - oddalić wniosek o wymierzenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OZ 196/13 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SO/Rz 15/12 w przedmiocie odmowy wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny w związku z brakiem przekazania Sądowi prawidłowo sporządzonej odpowiedzi na skargę R. M. Orzeczenia powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 listopada 2012 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków oraz dwóch studni chłonnych, ulokowanych na działce nr ewid. 17/2 w N. W skardze tej składający ją podniósł dwa zarzuty, w tym jeden dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zaś drugi odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W przekazanej w dniu 17 grudnia 2012 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda odniósł się w sposób szczegółowy do pierwszego z wymienionych zarzutów. W zakresie drugiego podniósł natomiast, że "zarzut jest nieuzasadniony z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji". W dniu 31 grudnia 2012 r. R. M. złożył w tut. Sądzie wniosek o wymierzenie Wojewodzie grzywny "z tytułu niewykonania obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę". W jego motywach podniósł, że organ nie wypełnił w sposób należyty obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", obligującego do przekazania Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy także odpowiedzi na tę skargę - w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Skarżący wskazał, że odpowiedź na skargę służy skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy i z jakich powodów organ nie dopatrzył się podstaw do wydania decyzji autokontrolnej, o której mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. Ma ona ponadto dostarczyć sądowi argumentów, w oparciu o które nie zostały przez organ uwzględnione dowody przedstawione w sprawie już po wydaniu decyzji (takie zaś wniósł on przy piśmie z 20.11.2012 r.). Zdaniem wnioskodawcy, odpowiedź na skargę nie może ponadto odsyłać do treści aktów, które wydano w innym postępowaniu – w tym wypadku - administracyjnym. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r. tut. Sąd oddalił przedmiotowy wniosek. Na skutek zażalenia R. M. na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. uchylił to orzeczenie z przyczyn procesowych. Uwzględnił w tym zakresie zarzut składającego zażalenie, iż odpis jego wniosku o wymierzenie grzywny nie został doręczony Wojewodzie, który w zaistniałej sytuacji nie miał możliwości ustosunkowania się do niego. Wobec powyższego, Sąd przekazał Wojewodzie odpis wniosku R. M. z dnia 31 grudnia 2012 r. W odpowiedzi organ ten wniósł o oddalenie wniosku, wskazując, że odpowiedź na skargę czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 46 P.p.s.a., a nadto zawiera stanowisko wobec zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę wniosku R. M. stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Obowiązek wskazany w art. 54 § 2 P.p.s.a. to wymóg przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia - przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że grzywna wymierzana w oparciu o powołany art. 55 § 1 P.p.s.a. ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący, jednak dodatkowo ma spełniać funkcję represyjną i prewencyjną. Głównym celem wskazanej regulacji jest więc "przymuszenie" organu do przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy. Nie można jednak także zapominać, że zmierza ona do ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz ma zapobiec naruszeniom prawa w przyszłości tak przez ukarany organ, jak i inne organy [tak np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 3.11.2009 r., II GPS 3/09, LexPolonica nr 2122701, postanowienie NSA z 11.05.2012 r. I OZ 328/12, Lex Nr 1164456]. W niniejszej poza sporem pozostaje, że Wojewoda [...] w ustawowym trzydziestodniowym terminie, wynikającym z art. 54 § 2 P.p.s.a., przekazał Sądowi skargę R. M. na swoją decyzję z [...].10.2012 r. wraz z odpowiedzią na tę skargę oraz aktami sprawy. Zastrzeżenia wnioskodawcy budzi natomiast prawidłowość wykonania tego obowiązku w zakresie dotyczącym udzielenia odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do powyższego Sąd podnosi, że odpowiedź organu na złożoną do sądu administracyjnego skargę jest niewątpliwie pismem procesowym w rozumieniu art. 46 § 1 P.p.s.a., a tym samym musi spełniać przewidziane przepisem tym wymagania (oznaczenie sądu, oznaczenie stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, wskazanie rodzaju pisma, osnowa wniosku lub oświadczenia, podpis strony, jej przedstawiciela ustawowego bądź pełnomocnika oraz wymienienie załączników). Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje jakichkolwiek dodatkowych wymogów odnoszących się do treści tego pisma, w przeciwieństwie np. do regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), które w sposób szczegółowy określają wymagania co do pism procesowych mających na celu przygotowanie rozprawy (art. 127 K.p.c.). Przyjmuje się jednak, że odpowiedź na skargę zgodnie z istotą i celem, które ma spełniać w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinna zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze (tak Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. T. Wosia, LexPolonica). Odpowiedź na skargę jest więc niewątpliwie istotnym w sprawie pismem strony przeciwnej (organu), które jednak nie podlega ocenie legalności i w związku z tym nie może zastępować uzasadnienia kwestionowanej skargą decyzji, jak też uzupełniać argumentacji w niej zawartej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że wniosek R. M. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, udzielona przez organ odpowiedź na skargę czyni bowiem zadość wymaganiom obowiązujących unormowań prawnych co do jej treści tj. art. 46 P.p.s.a. Nadto, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, zawiera ona treść stanowiącą odniesienie się do zarzutów skargi, w tym także zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu dopuszczalne było odwołanie się przez Wojewodę [...] do wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem organ zajął już w rozpoznawanej przez niego sprawie stanowisko w określonej kwestii, to nie wydaje się koniecznym jego powtarzanie w związku z zarzutem skargi. Wystarczającym w takiej sytuacji było tym samym tylko powołanie się na to stanowisko, co oznaczało jednocześnie jego podtrzymanie. Uznając zatem, że Wojewoda wypełnił w terminie obowiązek przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a., Sąd stwierdził brak podstaw do wymierzenia temu organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. i oddalił wniosek R. M. w tym przedmiocie.