SA/Rz 1007/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Marian Ekiert Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 30 zł. (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1007/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją dnia [...] czerwca 2003r. o Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. - po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] orzekającej o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi S. ( Z. ), gm. O. zmian dotyczących przebiegu granic i powierzchni działek nr nr 844 i 845 - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l Kpa oraz art. 20 ust. l i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 z 2001 r. poz. 454 ). Z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia 9 marca 2001 r. K. K. - Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił do Starosty [...] o wyjaśnienie sprawy i ewentualne dokonanie pomiaru działek Nr 844 i 845 stanowiących własność T. D. położonych we wsi Z. jako, że skarży się on , iż w pomiarach geodezyjnych nie uwzględniono danych ze starych map, na skutek czego jego działka została zmniejszona . Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001r. wznowił postępowanie "w sprawie wprowadzenia zamian w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb S. w części dotyczącej działek oznaczonych Nr 844,845,846,947,848 oraz 843 i 842 wszczęte na wniosek T. D.". W podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 145 §1pkt.4 kpa a także art. 149 i 150 Kpa, zaś w uzasadnieniu stwierdził i, iż wznowienie dotyczy postępowania w sprawie pomiaru działki Nr 844 i 845 przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] w sprawie zmiany w ewidencji gruntów z dnia [...] marca 1991r. [...]. Podniósł też, iż wznowienie nastąpiło w związku z interwencją posła i wnioskiem T. D., który nie brał udziału w przeprowadzonym wówczas postępowaniu. Stwierdził , iż zachodzi potrzeba ponowienia pomiaru, ustalenia granicy w terenie przy udziale stron, spisania protokółów granicznych , sporządzenia mapy uzupełniającej oraz obliczenia powierzchni działek W oparciu o przeprowadzone postępowanie wznowieniowe decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa Starosta [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi S. , gm. O. zmian dotyczących powierzchni oraz przebiegu granic działek nr nr 844 i 845 z działkami sąsiednimi 842, 843, 846 i 847. Ponieważ odwołanie od tej decyzji T. D. złożył po upływie terminu, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 Kpa stwierdził uchybienie terminu i pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Z dniem [...] listopada 2001 r. postanowienie stało się prawomocne. T. D. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2001 r. zarzucając ,iż oparto ją o błędnie sporządzoną dokumentację geodezyjną . Ponadto podniósł , że granice działek nr nr 844 i 845 wykazane w operacie ewidencyjnym różnią się od granic faktycznie przebiegających na gruncie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] z uwagi na rażące naruszenie art. 151kpa , który określa , jakiego rodzaju decyzje mogą być wydane we wznowionym postępowaniu. W następstwie rozpatrzenia odwołania A. O. od tej decyzji Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] września 2002r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej nim decyzji. W jej uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji winien zakończyć postępowanie wszczęte postanowieniem o wznowieniu i orzec zgodnie z zasadami przewidzianymi w kpa. Zaznaczył tez, iż pisma T. D. z dnia 11 lipca 2001r. nie opatrzonego jego podpisem nie można uznać za wniosek upoważniający do wydania decyzji w trybie art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowo-wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r r. Nr [...] po raz kolejny odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi S., gm. O. zmian dotyczących działek nr nr 844 i 845 stanowiących własność T. D. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan ewidencyjny tych działek i poinformował iż wnioskowane zmiany mogą być wprowadzone w operacie ewidencyjnym w oparciu o dokumenty geodezyjne, które zainteresowany może przedłożyć. Zaznaczył też , iż decyzję wydano na wniosek T. D. z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Od tej decyzji Starosty [...] T. D. złożył obszerne odwołanie, w którym zarzucił błędnie jego zdaniem wykonanie w 1998 r. pomiarów geodezyjnych, w wyniku czego powierzchnia działek stanowiących jego własność uległa zmniejszeniu. W szczególności zostały one zostały zwężone i skrócone. W konkluzji wniósł o przywrócenie przebiegu granic działek nr nr 844 i 845 z 1991 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. tym razem nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję nim zaskarżoną. Oceniając tę decyzję stwierdził, że przedmiotem wystąpienia T. D. do organu prowadzącego ewidencję gruntów wsi S. było dokonanie zmiany w operacie ewidencyjnym polegającej na wykazaniu na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek nr nr 844 i 845 w oparciu o stan wykazany na mapach z 1966 r. Ze materiału dowodowego w sprawie wynika, że w roku 1991 podczas prac związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów wsi S. polegających na opracowaniu nowej mapy ewidencyjnej na bazie mapy zasadniczej oraz nowych rejestrów gruntów sporządzono nowy operat ewidencyjny. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych działka nr 844 o pow. 0,14 ha i działka nr 845 o pow. 0,41 ha zostały wykazane na rzecz T. D. s. A. i A. Własnoręcznym podpisem potwierdził on, iż stan ewidencyjny działek jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Kierownik Urzędu Rejonowego [...] decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Nr [...] orzekł o włączeniu nowego operatu ewidencyjnego wsi S. do zasobu ewidencji gruntów. Decyzja ta w dniu [...] marca 1991 r. stała się ostateczna. Kolejna analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, w szczególności operatu pomiarowego ze wznowienia punktów granicznych działki nr 845 z działkami nr nr 842, 846, 847 wykonanego w 1998 r. z wniosku A. O. oraz A. C. wykazała, że właściciel działki nr 845 T. D. odmówił podpisu w protokole wznowienia punktów granicznych, gdyż nie zgodził się ze wskazaniem przebiegu linii granicznych. Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt [...] oddalił sprawę z powództwa T. D. przeciwko W. P., C. O., E. B., C. C., Z. S., A. L., Ja. K., Ju. K., Jo. C., Ja. C., A. C., S. C., W. C., A.i O. i Gminie O. o wydanie pasa gruntu i rozgraniczenie. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia 18 maja 2000 r. sygn. akt [...] oddalił apelację T. D. od tego wyroku. Organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. przeprowadził w dniu 13 stycznia 2003 r. rozprawę administracyjną z udziałem właściciela działek nr nr 844 i 845 i właścicieli działek sąsiednich. Z treści ich zeznań wynika, że właściciele działek przyległych do działek nr nr 844 i 845 akceptują obecny przebieg granic, jako zgodny z aktualnym operatem ewidencyjnym wsi S. T. D. odmawiając podpisania protokołu stwierdził, że przebieg granic jego działek nie odpowiada powierzchni wykazanej w operacie ewidencyjnym i wniósł o ponowny pomiar na gruncie. Warunkiem przeprowadzenia pomiaru geodezyjnego działki jest jednoznaczne wskazanie jej granic przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz podpisanie przez wszystkie zainteresowane osoby protokołu przyjęcia granic. Jak wynika z treści zeznań składanych do protokołu spisanego w dniu 13 stycznia 2003 r. zainteresowani nie doszli do porozumienia w kwestii zgodnego przyjęcia granic na gruncie, co wskazuje na istnienie sporu o zasięg własności. Zatem w omawianej sprawie przebieg granic działek nr nr 844 i 845 wynika z obowiązującej ewidencji gruntów a powierzchnia tych działek to obszar zawarty w ich granicach. W postępowaniu administracyjnym odnośnie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów nie mogą być rozstrzygane sprawy dotyczące ustalenia przebiegu granic i związane z tym zmiany własności nieruchomości. Ponieważ odwołujący kwestionuje przebieg granic działek co związane jest z określeniem zasięgu własności , rozstrzygnięcie jej powinno nastąpić w toku innego postępowania , a mianowicie o rozgraniczenie nieruchomości z wniosku zainteresowanej strony ( art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ewentualną podstawę do zmiany granic będzie stanowiła odpowiednia dokumentacja geodezyjna. Żądanie zmiany granic bez stosownego dokumentu geodezyjnego powstałego w wyniku rozgraniczenia nie znajduje prawnego uzasadnienia - konkluduje organ II instancji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T. D. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania i zarzucając naruszenie przepisów kpa a w szczególności art.7 -11 i 77 kpa poprzez pominięcie dowodów przezeń zgłoszonych. W uzasadnieniu skargi w sposób ogólny zarzucił naruszenie zasad procesowych w szczególności nie wzięcie pod uwagę "wyników pomiarów geodezyjnego z roku 1998 na okoliczność zmiany granic spornych działek w użytkowaniu poprzednikom prawnym strony". W jej uzupełnieniu stwierdził, iż załatwienie sprawy jest nieobiektywne i stanowi wynik zmowy pracowników organu, którzy twierdzą bezpodstawnie, że wykopał znaki graniczne. Został za to niesprawiedliwie osądzony. Zaznaczył, że na skutek manipulacji geodetów jego działka jest została uszczuplona w czasie modernizacji ewidencji gruntów o 6 arów.. Zażądał przesłuchania przez Sąd świadków wymienionych w piśmie uzupełniającym skargę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1).Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ).Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja administracyjna odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę , gdy narusza on prawo materialne , czy przepisy proceduralne w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) , zwanej dalej P.p.s.a. Z mocy 134 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jej art. 135 obliguje go natomiast do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobligowany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zarówno decyzja organu drugiej , jak i pierwszej instancji dotknięte są naruszeniami prawa obligującymi do ich eliminacji z obrotu prawnego – aczkolwiek z przyczyn innych, niż w skardze podniesione. W szczególności, na podstawie zaskarżonej decyzji , jak również decyzji pierwszoinstancyjnej nie sposób bezspornie ustalić, czy przedmiotem postępowania nimi zakończonego jest sprawa wznowiona postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2001r. Nr [...], czy też sprawa nowa, z wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2002 r. o dokonanie w operacie ewidencji gruntów obręb S. zmian odnośnie powierzchni działek Nr 844 i 845 położonych we wsi Z. Za pierwszą z tych możliwości przemawia uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym opisuje on przebieg postępowania wznowieniowego i zapadłych w nim decyzji i stwierdza, że decyzja organu I instancji utrzymana przezeń w mocy decyzją zaskarżoną, została wydana "po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego" a także obecność w aktach pierwszoinstancyjnych postanowienia o wznowieniu postępowania i zapadłej w nim decyzji z dnia [...] sierpnia 2001r., następnie ostatecznie unieważnionej jak również stanowisko pełnomocnika organu II instancji przedstawione na rozprawie sądowej. Za drugą z możliwości przemawia natomiast uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, która stwierdza , iż na wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2002 r. zostało wszczęte w postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów..... Wyjaśnienie tej kwestii ma dla oceny legalności zaskarżonej decyzji znaczenie zasadnicze. Gdyby bowiem postępowanie organu I instancji było dalszym ciągiem postępowania wznowieniowego - którego nie zniweczyła decyzja ostateczna o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001r., jako że nie skasowała ona postanowienia o wznowieniu postępowania, (co oznacza że funkcjonuje ono w obrocie prawnym i skutkuje koniecznością załatwienia postępowania nim wznowionego) - wówczas decyzja pierwszoinstancyjna, byłaby dotknięta taką samą wadą, jak decyzja z dnia [...] sierpnia 2001r. W postępowaniu wznowionym mogą bowiem zapaść tylko decyzje wymienione w art. 151 §1 i 2 kpa. Są to zgodnie z §1 tego przepisu: decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, (czyli tej która kończyła postępowanie wznowione). Decyzję taką organ wydaje, gdy stwierdzi brak podstaw do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 i 145 a kpa. decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca o istocie sprawy ( art. 151 §1pkt 2 kpa). Decyzję taką należy wydać, gdy zachodzą podstawy wymienione w art. 145 i 145 a kpa. i jednocześnie nie występują przesłanki wykluczające możliwość uchylenia decyzji przewidziane w art. 146 kpa. Jeżeli natomiast, mimo istnienia podstaw wznowienia nie jest możliwe uchylenie decyzji dotyczasowej wobec przeszkód przewidzianych w art. 146kpa ( przedawnienie, bądź sytuacja , gdy zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) należy wydać decyzję stwierdzającą, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa ( art. 151 § 2 kpa). Inna decyzja wydana w sprawie wznowionej jest decyzją rażąco naruszającą przepis art. 151 kpa. Gdyby natomiast okazało się, że organ I instancji prowadził odrębnie sprawę wznowioną a sprawa, w której zapadła decyzja zaskarżona była sprawą nową, to uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiadałoby prawdzie. Nie oznacza to jednak, że decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu, jako że jest ona dotknięta wadą przewidzianą w art. 145 §1pkt 4 kpa ( nie branie udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy). Z akt bowiem organu I instancji a w szczególności z adnotacji na kopercie nie doręczonej decyzji wynika, że traktowana, jako strona postępowania współwłaścicielka działek Nr 846 i847 T. K. zmarła w 1997r. a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Okoliczność tę potwierdził skarżący na rozprawie sądowej. Oznacza to, że uprawnienia strony przysługiwały jej następcom prawnym, których w postępowaniu nie ustalono i ni zapewniono im udziału gwarantowanego art. 10 §1 kpa. Organ II instancji nie zwrócił uwagi na tę okoliczność. Wykazane wyżej wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej ( art. 7 i 77 , 107 §3 kpa i art. 10 §1 zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa ) obligowały Sąd do ich uchylenia. Konieczność ponowienia postępowania, czyni przedwczesnym ustosunkowanie się przezeń do meritum sprawy. W postępowaniu tym należy ustalić przede wszystkim, czy pisma skarżącego dnia 11 listopada 2002r. i z dnia 2 grudnia 2002r, stanowią żądanie wszczęcia nowego postępowania (nie tożsamego pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawa wznowioną), czy też zostały wniesione do postępowania wznowionego i dotyczą weryfikacji w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 1991r. W zależności od ustaleń w tej kwestii poczynionych należy kontynowac i zakończyć postępowanie wznowione, bądź przeprowadzić postępowanie nowe ( niezależnie od wznowieniowego – które należy zakończyć zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa – art. 151kpa), pamiętając o prawie stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.