SA/Rz 1016/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej W. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1016/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania W. B. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] o odmowie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 17 marca 2003 r. W. B. – obywatelka U. zgłosiła w Urzędzie Miejskim [...] podjęcie działalności gospodarczej: handel artykułami przemysłowymi. Dołączyła decyzję Wojewody [...] zezwalającą na zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony na okres od 27.02.2003 r. do 31.08.2003 r. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W motywach rozstrzygnięcia powołał art. 6 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, zgodnie z którym obywatele państw obcych mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych prawach jak obywatele polscy, muszą jednak spełnić jeden istotny wymóg – otrzymać zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Polski. Zasady udzielania zezwoleń na osiedlenie się reguluje ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r., Nr 127, poz. 1400, ze zm.). W. B. nie przedłożyła stosownego zezwolenia na osiedlenie się, które uprawniałoby ją do zgłoszenia podjęcia działalności gospodarczej w Rzeczypospolitej Polskiej, to zaś skutkuje odmową wpisu do ewidencji działalność gospodarczej. Od decyzji tej odwołała się W. B., podnosząc, iż w lutym 2001 r. zawarła związek małżeński z obywatelem Polski Z. B. Mąż rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od 1.04.2001 r., choć faktycznie działalność tę prowadzili wspólnie. Po śmierci męża odwołująca starała się bezskutecznie o pozwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej. Obecnie legitymuje się zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony do 31.08.2003 r., żeby zezwolenie to prolongować musi mieć środki na utrzymanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono ponownie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy Prawo działalności gospodarczej umożliwiający obywatelom państw obcych podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce, pod warunkiem otrzymania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP. Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach w art. 16 rozróżnia dwa stany formalno-prawne statusu cudzoziemca związane z pobytem na terytorium RP – zezwolenie na zamieszkanie na czas określony (pkt 1) oraz zezwolenie na osiedlenie się (pkt 2). Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że odwołująca składając wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej przedłożyła decyzję Wojewody [...] zezwalającą wyłącznie na pobyt na czas określony i stąd wobec ustawowego wymogu "osiedlenia się" wynikającego z przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej niemożliwym było dokonanie wnioskowanego wpisu. Decyzję tę zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz. Zarzuty skarżącej dotyczą naruszenia art. 6 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej oraz art. 6-11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Organ odwoławczy – w jej ocenie- pominął art. 6 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej stanowiący, że na zasadzie wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę nie stanowią inaczej, osoby zagraniczne mogą na terytorium RP podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak przedsiębiorcy mający miejsce pobytu stałego lub siedzibę w Polsce. Skarżąca posiada bezspornie status osoby zagranicznej i przy ustaleniu, że stosowana jest zasada wzajemności, może prowadzić działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, replikując, że zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. a) cyt. ustawy Prawo działalności gospodarczej osoba zagraniczna jest to osoba fizyczna, mająca stałe miejsce zamieszkania za granicą. Skarżącej nie można uznać za osobę zagraniczną w rozumieniu cyt. ustawy, bowiem, jak wynika z akt sprawy, co najmniej od czasu zawarcia związku małżeńskiego z obywatelem polskim wyjechała z U. i zamieszkuje na terytorium RP. Nie zamieszkuje wobec tego na stałe na terenie Republiki U., co więcej ubiega się o zezwolenie na zamieszkanie na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione skutecznie podważają legalność zaskarżonej decyzji. Sprawa dotyczy podjęcia działalności gospodarczej, którą w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulowały przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.). Wyrażona w art. 5 tej ustawy zasada wolności gospodarczej zakłada, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę na to, że swoboda działalności gospodarczej stanowi tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej (C. Kosikowski "Prawo działalności gospodarczej. Komentarz" LexisNexis, W-wa 2002). Art. 6 cyt. ustawy, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji wprowadza zasadę równości w zakresie działalności przedsiębiorców zagranicznych i przedsiębiorców polskich. W odniesieniu do interpretacji tej zasady stosuje się kryteria ukształtowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, sprowadzające się do stwierdzenia, że "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się dana cecha istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988/1/1). Zgodnie z zapisem ust. 1 art. 6 wymienionej ustawy obywatele państwa obcych, którzy otrzymali zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, korzystają w zakresie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z takich samych praw jak obywatele polscy. Przepis ten w sposób jednoznaczny odnosi się do osób fizycznych, cudzoziemców (obywateli państwa obcych), którzy muszą spełnić jeden istotny wymóg, tj. otrzymać zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP. W tej ostatniej kwestii wspomniany art. 6 ust. 1 nawiązuje wprost do obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r., Nr 127, poz. 1400, ze zm.), która wśród form pobytu cudzoziemca w Polsce obok zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przewidywała zezwolenie na osiedlenie się. Skarżąca W. B. – obywatelka U. nie legitymuje się zezwoleniem na osiedlenie się na terytorium Polski, co jest bezsporne w niniejszej sprawie, a dopiero ubiega się o takowe; uzyskała zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony do 31.08.2003 r. W związku z tym nie spełnia przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, co prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Słusznie jednak podnosi skarżąca, że w jej sytuacji zastosowanie znajduje ust. 2 art. 6 cyt. ustawy, zezwalający osobom zagranicznym, na zasadzie wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę nie stanowią inaczej, podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak przedsiębiorcy mający miejsce pobytu stałego lub siedzibę w Polsce. Za osoby zagraniczne ustawa Prawo działalności gospodarczej (art. 4 pkt 3 lit. a-c) uznaje: 1) osobę fizyczną mającą stałe miejsce zamieszkania za granicą, 2) osobę prawną z siedzibą zagranicą, 3) niemającą osobowości prawnej spółkę osób wymienionych wyżej z siedzibą za granicą. Sąd nie podziela przy tym podniesionej w ramach polemiki z zarzutami skargi argumentacji organu, jakoby skarżąca nie była osobą zagraniczną w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej, ponieważ wyjechała z U. i zamieszkuje na terytorium RP, zatem nie zamieszkuje stale na terytorium U. Skoro jej pobyt w Polsce ma charakter czasowy (zamieszkanie na czas oznaczony), miejscem jej stałego zamieszkania pozostaje nadal U. Sytuacja ulegnie zmianie dopiero wówczas, gdy skarżąca otrzyma zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższego uznać należy, że W. B. jest osobą zagraniczną, o której mowa w art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo działalności gospodarczej. Zbadania wymaga zatem, czy zachodzą pozostałe przesłanki z art. 6 ust. 2 tej ustawy, więc czy na zasadzie wzajemności obywatele polscy mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terenie U. W przypadku ustalenia, że w stosunkach polsko-ukraińskich w tym zakresie obowiązuje zasada wzajemności, wniosek skarżącej należałoby rozpoznać w oparciu o te same zasady, jakie obowiązują przedsiębiorców mających miejsce pobytu stałego lub siedzibę w Polsce. Jako że organ nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nakazują bowiem organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie istotnej w sprawie kwestii istnienia zasady wzajemności pomiędzy Polską a U., a następnie wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zaistniałych zmian stanu prawnego (wejście w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.) i ewentualnych zmian stanu faktycznego. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).