SA/Rz 1026/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. D. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2003 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego budynku gospodarczego położonego na dz.nr 6013 w Ż. stanowiącej własność J. B., do czasu rozpatrzenia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W motywach tegoż postanowienia organ podniósł, iż podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na opisanej wyżej działce, posadowiony jest budynek gospodarczy o wymiarach 3,22 m. x 7,34 m. dobudowany do budynku mieszkalnego od strony ul. B. W budynku tym znajdują się pomieszczenia higieniczno – sanitarne oraz gospodarcze. Wewnątrz pomieszczenia gospodarczego wykonany jest bezodpływowy zbiornik do gromadzenia nieczystości z budynku mieszkalnego. W ścianie zlokalizowanej w granicy z działką Z. i J. D. znajduje się otwór drzwiowy o szerokości 2,40 m. Przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1973 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w Ż. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2002 r. nr [...] stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji udzielającej H. B. pozwolenia na dobudowę części sanitarno – gospodarczej o wymiarach 7,30 m. x 3,25 m. oraz osadnika ścieków w podziemiu dobudówki, zlokalizowanej na dz.nr 6013. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...].12.2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W dniu 7.02.2003 r. J. B. wystąpił ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do czasu zatem wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego budynku gospodarczego położonego na przedmiotowej działce zostaje zawieszone, albowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie miał istotny wpływ na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Postanowienie to zaskarżyła zażaleniem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. D., wnosząc o jego uchylenie. W motywach zażalenia żaląca się podnosi, iż wyrokiem z dnia 7.11.2002 r. sygn.akt SA/Rz 1481/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2002 r. nr [...] wydaną w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego J. B. do stanu zgodnego z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2002 r. , podzielając w uzasadnieniu tegoż wyroku jej zarzut dotyczący uznania za rażące naruszenie prawa samowolne wykonanie drzwi garażowych w tym budynku oraz naruszenie przez organy obydwu instancji art. 7, 10 § 1 ,77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, nakazując przy tym organowi nadzoru budowlanego I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w badanej sprawie. W dalszym postępowaniu wbrew postanowieniom art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [ Dz.Ust. Nr 74 poz. 368 z późn.zm. ] zalecenia te nie zostały zrealizowane i co więcej organ I instancji podjął czynności ze znaczną opieszałością. Stąd też zdziwienie i protest musi budzić zawieszenie postępowania w tej sprawie, tym bardziej że w jej ocenie w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 4 kpa. Rozstrzygnięcie bowiem przedmiotowej sprawy nie jest w żaden sposób uzależnione od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego mającego być wydanego w innej sprawie i nie stanowi bynajmniej kwestii prejudycjalnej dla jej wyniku. Oznacza to, że brak rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi J. B., nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego budynku gospodarczego położonego na dz.nr 6013 w Ż. W tym miejscu podkreślić także należało, że J. B. w dniu 7.02.2003 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną i wykonalną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...].08.2002 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...].05.1973 r. nr [...] udzielającej H. B. pozwolenia na dobudowę do budynku mieszkalnego, części sanitarno – gospodarczej oraz osadnika ścieków w podziemiu dobudówki. W swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie stwierdził, że " wydanie pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego części sanitarno – gospodarczej z otworem drzwiowym w ścianie usytuowanej w granicy działki, rażąco narusza § 80 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia i stanowi wystarczającą przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności takiej decyzji ". Zdziwienie zatem musi budzić okoliczność, iż Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wiążą ustalenia dokonane przez organ w stosunku do niego nadrzędny, zawarte w ostatecznej i wykonalnej decyzji. W tym miejscu podkreślić wypadnie także i to, że zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego i orzecznictwa sądowego właśnie ostateczna i wykonalna decyzja organu odwoławczego ma walor rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co podkreślono choćby w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.02.2002 r. sygn.akt III SA 3226/99 { nie publ. } , zgodnie z którą " Dopiero po ostatecznym orzeczeniu organu odwoławczego można mówić o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego ". Niezrozumiałym jest także dlaczego organ I instancji oczekiwał z załatwieniem przedmiotowej sprawy do czasu złożenia skargi przez J. B. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi całe to postępowanie w sposób stronniczy. Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach swojego postanowienia organ II instancji wywodzi, iż obowiązujące przepisy formalne dają organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie możliwość zawieszenia postępowania. Następuje to obligatoryjnie w razie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 97 § 1 kpa lub fakultatywnie, jeżeli wystąpi o to strona, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, a pozostałe strony nie sprzeciwiają się powyższemu i nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozstrzyganej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło z urzędu, a przyszłe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego potraktowano jako zagadnienie wstępne, skoro budynek gospodarczy wybudowany został legalnie, a więc o dalszych losach obiektu powinna przesądzić ocena Sądu. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest czynnością proceduralną, przy rozstrzyganiu tej kwestii nie odniesiono się do zagadnień natury merytorycznej. Zapadłe w tej materii rozstrzygnięcie na szczeblu odwoławczym organ doręcza J. D., który pomimo tego, że jest stroną postępowania nie został przez organ I instancji powiadomiony o jego zawieszeniu. To ostatnie postanowienie zaskarżyła skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. D. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2003 r. nr [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podnosi, iż wraz z mężem w żądaniu skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagała się doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu należącego do J. B. Żądanie to nie zostało uwzględnione na etapie postępowania administracyjnego, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7.11.2002 r. sygn.akt SA/Rz 1481/02 podzielił jej pogląd w zakresie odnoszącym się do samowolnego wykonania przez J. B. w przedmiotowym obiekcie drzwi garażowych w budynku gospodarczym, zarzucił organom rozpoznającym sprawę naruszenie przy jej rozstrzyganiu przepisów postępowania administracyjnego i zalecił ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wbrew temu i zasadom wynikającym z art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organy w dalszym postępowaniu nie dostosowały się wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Końcowym wyrazem powyższego było zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie i to do czasu rozpatrzenia innej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Tego typu rozstrzygnięcie incydentalne nie znajduje oparcia w art. 97 § 1 pkt 4 kpa z poniższych względów. Po pierwsze rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie jest w żaden sposób zależne od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w innej sprawie, jako że aktualny brak rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie nie może stanowić przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego budynku gospodarczego posadowionego na dz.nr 6013. Skarga bowiem J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy kwestii ważności decyzji stanowiącej o pozwoleniu na dokonanie dobudowy tegoż obiektu. Po drugie działania organów a raczej ich brak popadają w kolizję ze wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.11.2002 r. i po trzecie ustalenia organu II instancji jakoby budynek został wybudowany legalnie o tyle mijają się z prawdą, że J. B. wykonał w przedmiotowym budynku drzwi dwuskrzydłowe otwierające się na należącą do niej i jej męża działkę, czego w projekcie nie przewidziano. Tego typu rozwiązanie narusza jej interes prawny i utrudnia realizację jej zamiarów dotyczących inwestycji mającej być wznoszonej na należącej do niej i jej męża nieruchomości. Stąd też zakwestionowane rozstrzygnięcie stoi temu na przeszkodzie i jako sprzeczne z prawem nie może być tolerowane, tym bardziej że w sposób ewidentny zmierza ono do nieuzasadnionego przewleczenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaś podniesione w niej zarzuty, a zwłaszcza ten który odnosi się do błędnej oceny skutków jakie wywrzeć ma w przyszłości orzeczenie Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej ważności pozwolenia na budowę określonego obiektu budowlanego, na możliwość rozstrzygnięcia kwestii związanej w przywróceniem tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem uznać należy za w pełni uzasadniony. Stosownie bowiem do art. 97 § 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tego rodzaju zapis jednoznacznie przesądza o tym, iż o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie może być mowa wówczas gdy owo zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte. O rozstrzygnięciu zaś zagadnienia wstępnego jak słusznie podkreśla skarżąca należy mówić wtedy, gdy postępowanie administracyjne dotyczące kwestii objętej zagadnieniem wstępnym zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Wszak stosownie do art. 16 § 1 kpa decyzja ostateczna oznacza stabilizację stosunków prawnych ukształtowanych w wyniku wydania tej właśnie decyzji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach badanej sprawy. Decyzja bowiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody stanowiącej o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu kończy i to w sposób ostateczny etap postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyga w sposób ostateczny zagadnienie wstępne. Wszczęcie zaś postępowania sądowego, którego zadaniem jest li tylko ocena legalności tej ostatnio wymienionej decyzji, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w żadnym przypadku nie może być poczytane jako podstawa do zastosowania art. 97 § 4 kpa. Kłóciłoby się to bowiem w sposób ewidentny z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną właśnie w art. 16 § 1 kpa i stanowiącą o trwałości decyzji administracyjnych. Dopóki zatem ostateczna decyzja rozstrzygająca zagadnienie wstępne nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie orzeczono o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenia postępowania z tej przyczyny w innej sprawie popadałoby w jaskrawą kolizję z postanowieniami art. 97 § 1 pkt 4 i 16 § 1 kpa, prowadząc w efekcie do nieuzasadnionego przewleczenia postępowania. Podobne stanowisko zaprezentowano już uprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego { vide : wyrok z dnia 13.10.2000 r. sygn.akt IV SA 1670/98 – ONSA z 2001 r. nr. 4 poz. 189 }. Z tych zatem przyczyn działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ]zwanej dalej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 ] należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na zasadzie art. 152 p.s.a. wstrzymano wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocności niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.