SA/Rz 1034/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. D. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Po raz kolejny rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane [ t.jedn. Dz.Ust. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r. ] decyzją z dnia [...].03.2003 r. nr [...] odmówił wydania nakazu dotyczącego zamurowania 5 otworów okiennych w pomieszczeniach mieszkalnych oraz 2 otworów okiennych piwnicznych znajdujących się w ścianie północno – zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz.nr 6013 położonej w Ż. stanowiącej własność J. B. W uzasadnieniu swojej decyzji organ na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na opisanej wyżej działce ustalił, że posadowiona jest na niej kamienica o wymiarach 16,12 m. x 7,34 m. wybudowana została w 1913 r. W ścianie północno – zachodniej usytuowanej w granicy działki znajduje się 5 otworów okiennych z pomieszczeń mieszkalnych oraz 2 otwory okienne piwniczne. Ze względu na znaczny upływ czasu oraz zmianę właścicieli kamienicy brak jest dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 7.11.2002 r. sygn.akt SA/Rz 1481/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organów obydwu instancji umarzające postępowanie w sprawie " naruszenia własności działki nr 6012/1 położonej w Ż. przy ul. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia " . W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził, że nie został w pełni zgromadzony materiał dowodowy. W związku z tym w dniu 21.02.2003 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną w ramach której na podstawie zeznań świadka A. W. nie udało się ustalić daty wykonania przedmiotowych otworów drzwiowych. Natomiast ze zdjęć przedstawionych przez Z. i J. D. nie wynika jakoby ściana przedmiotowego budynku nie posiadała otworów okiennych, albowiem widoczny jest na nich jedynie fragment budynku. J. B. zaś na poparcie swoich twierdzeń przedstawił dwie fotografie, na których widoczne są okna w tym budynku usytuowane od strony działki należącej do Z. i J. D. Jedno ze zdjęć wykonane zostało w r. 1929, drugie zaś ilustruje pierzeję rynku w Ż. i widoczne są na nim okna istniejące w kamienicy należącej obecnie do J. B. Strony zgodne są co do tego, iż pochodzi ono z czasów przedwojennych. Dodać należy, iż z zeznać świadków L. M. i A. G. wynika, iż okna te istniały zawsze, a zeznania tych świadków korespondują z treścią powołanych wyżej fotografii, przez co zasługują na wiarę. Uprawnia to twierdzenie, że okna w przedmiotowym budynku istniały od czasu jego wybudowania tj. od r. 1913. Z uwagi na znaczny upływ czasu jak również możliwość występowania innej konfiguracji działek niemożliwym jest do ustalenia czy granica działki przebiegała wzdłuż budynku, tym bardziej że do chwili obecnej nikt z poprzednich jej właścicieli nie kwestionował istnienia tych otworów okiennych. Prowadzi to do wniosku, iż brak jest podstaw do wdania nakazu dotyczącego ich zamurowania. Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem Z. D. kierując je do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 6, art. 51 ust. 1 – 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane, a także art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c cyt. ostatnio ustawy w zw. z § 207 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [ Dz.Ust. Nr 75 poz. 690 ] dotyczącym obowiązku zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego, który na mocy § 207 ust. 3 cyt. rozporządzenia ma zastosowanie również do budynków istniejących oraz § 272 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia, który stanowi, że " Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Bazując na tych zarzutach odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania Z. D. powołując się na uzasadnienie wspomnianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że podzielono jej zarzut zgodnie z którym samowolne wykonanie przez J. B. otworów okiennych w tym budynku w ścianie sąsiadującej z należącą do niej nieruchomością rażąco narusza prawo i stanowi o pogorszeniu warunków użytkowania tej nieruchomości jak również stwierdzono, że uprzednio organy dopuściły się naruszenia art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, co w konsekwencji prowadziło do wydania zalecenia dotyczącego ponownego wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W dalszym postępowaniu organ I instancji nie wykonał tych zaleceń, a w szczególności nie ponowił oględzin przedmiotowej nieruchomości, co pozwoliłoby na dokonanie ustaleń dających odpowiedź na pytanie czy przedmiotowe okna wykonane zostały w pełnym murze, czy tez istniały już pierwotnie. Ponadto przy rozpatrzeniu sprawy organ nie wziął pod uwagę informacji zawartych w piśmie Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków jak również dołączonej do niego opinii konserwatorskiej do projektu odbudowy budynku mającego być zlokalizowanego na dz.nr 6012/1, czym naruszył art. 76 § 1 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął również dokonania oceny zeznań świadków, w tym zeznań J. B., z których wynika, że sporne okna wykonane zostały w latach siedemdziesiątych. Dano natomiast wiarę zeznaniom dwóch świadków, z których pierwszy jest krewnym J. B., a drugi zamieszkuje w odległości około 1 km. od R. i to dopiero od lat sześćdziesiątych. Wątpliwości także budzą ustalenia dotyczące istnienia 7 okien w tym budynku, skoro na dołączonych przez J. B. zdjęciach widoczne są od strony ich działki jedynie dwa, a przecież zdjęcia te nie mają waloru dokumentu urzędowego. Poza tym bez odpowiedzi pozostaje pytanie dlaczego przy dokonywaniu przedmiotowych ustaleń pominięto przedstawione przez jej męża materiały ikonograficzne oraz ustalenia wynikające z opinii konserwatorskiej. Zupełną dowolnością w ocenie odwołującej się rażą ustalenia co do przebiegu granicy działki opierające się na założeniach hipotetycznych. Nie uwzględniono także dowodu z dokumentu jakim jest rysunek stanowiący załącznik do decyzji Naczelnika Gminy Ż. z dnia [...].05.1973 r. nr [...] stanowiącej o pozwoleniu na dobudowę części sanitarno – gospodarczej do przedmiotowego budynku na którym brak jest wrysowania dwóch okien. Wykonanie zatem tych otworów stanowiło o rażącym naruszeniu prawa, a z uzyskanych przez nią informacji wynika, że nigdy przepisy prawa budowlanego nie zezwalały na wykonanie okien w granicy z działką sąsiadów. Problem ten był sygnalizowany na rozprawie administracyjnej z powołaniem się na konkretne archiwalne opracowania dotyczące prawa budowlanego obowiązują w II połowie XIX i od początku XX wieku. Także uzasadnienie zakwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 kpa. Stąd też zawarta w tej decyzji odmowa wydania nakazu dotyczącego zlikwidowania przedmiotowych otworów okiennych jest nieuzasadniona, co narusza jej interes prawny, jako że organ nadzoru budowlanego działając w oparciu o art. 51 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego powinien był zobowiązać właściciela tego obiektu do doprowadzenia jego do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie wyżej wymienionemu usunięcia zaistniałych nieprawidłowości. W konkluzji odwołania odwołująca się podnosi, iż w jej ocenie stan przedmiotowego budynku wyczerpuje również dyspozycję art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, a to prowadzić winno do wydania wspomnianych nakazów i to bez względu na upływ czasu jaki zaistniał od daty wybudowania tegoż budynku. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzją z dnia [...].05.2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy na wstępie podnosi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie ocenił zaistniałą sytuację w związku z czym nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w przedmiotowym budynku. Stanowią o tym zeznania powołanych świadków, które korespondują z przedłożonymi zdjęciami, a w związku z tym ich ocena zasługuje na uwzględnienie. Skoro bowiem na zdjęciach przedstawionych przez J. B. na poziomie piętra widoczne są okna, to stwierdzić można, iż ściana ta nie była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W związku z tym bez znaczenia jest czy oprócz dwóch otworów okiennych istniały jeszcze inne okna. Nie dano wiary zeznaniom świadków W. M., A. W. i J. B., albowiem forma tych zeznań nie odpowiada procedurze obowiązujących przepisów proceduralnych. Załączona zaś do akt opinia konserwatorska do projektu odbudowy budynku lokalizowanego na dz.nr 6012/1 nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast o uchyleniu decyzji organu I instancji stanowi okoliczność, iż J. D. będący uczestnikiem postępowania administracyjnego do momentu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny nie uczestniczył już w dalszych czynnościach dokonywanych przez organ w tej sprawie i zakwestionowana decyzja nie została mu doręczona, co pozbawiło go prawa strony w tym postępowaniu. Naruszenie generalnej zasady udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Z uwagi na to, iż rozpatrzenie sprawy nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego należało podjąć działania zmierzające do wyeliminowania zaistniałego uchybienia. Także i tę decyzję tym razem skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Z. D. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2003 r. oraz o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi podnosi ona, że wraz z mężem w złożonym wniosku domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu nakazanie J. B. likwidację samowolnie wykonanych części obiektu budowlanego oraz skorygowania przeprowadzonych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych, które uniemożliwiają prawidłową i optymalną zabudowę należącej do nich nieruchomości. Jednakże spotkało ich rozczarowanie wynikające z orzeczeń organów obydwu instancji. Wbrew bowiem pozorom zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji nie załatwia sprawy zgodnie z ich uzasadnionym żądaniem, akceptując w istocie w aspekcie merytorycznym stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wykorzystaniu sprzecznej z przepisami prawa argumentacji, co w konsekwencji prowadzi do przekroczenia uprawnień organu odwoławczego tym bardziej, że powoływaliśmy się na że kamienica wbrew prawu wyposażona jest w 5 pięć otworów okiennych, skrzynkę gazomierza wraz z przyłączem gazowym przebiegającym przez naszą działkę, drzwi dwuskrzydłowe w budynku sanitarno – gospodarczym otwierane na naszą działkę, rynny odprowadzające wodę na naszą działkę, przyłącze telekomunikacyjne, przyłącze nielegalnego odprowadzania ścieków do kanalizacji burzowej, powodując tym samym istotne i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej będącej naszą własnością. Wszystko to uzasadniało uwzględnienie ich żądania w oparciu o art. 51 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 4 cyt. ustawy. Wbrew temu organy obydwu instancji odniosły się do niego negatywnie, a organ odwoławczy zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie ocenił zaistniałą sytuację, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w ocenie skarżącej narusza art. 7, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c i pkt 6, art. 51 ust. 1 – 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., a także art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ostatnio powołanej ustawy w zw. z § 207 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącym obowiązku zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego, który na mocy § 207 ust. 3 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie również do budynków istniejących i w zw. z § 272 ust. 3 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżąca odwołuje się argumentacji, którą zaprezentowała już uprzednio w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji i dodaje, że pomimo ich zaprezentowania organ odwoławczy pominął je bądź też odniósł się do nich w sposób mało przekonywujący, a poza tym dowolnie przyjął, że skoro na zdjęciach przedłożonych przez J. B. widoczne są okna, to oznacza to że przedstawiona na nich ściana nie byłą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i bez znaczenia jest czy oprócz widocznych dwóch okien istniało w tym czasie jeszcze 5 otworów okiennych. Jako nowy zarzut sformułowała ona problem dotyczący braku zobowiązania J. B. do przedłożenia aktu notarialnego na mocy którego jego matka nabyła przedmiotowy budynek mieszkalny, skoro mógł on zawierać szczegółowe informacje o tym budynku. Wreszcie raz jeszcze twierdzi skarżąca, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wypełniły zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.11.2002 r., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia wymogom zawartym w art. 107 § 1 i 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została uchylona na szczeblu odwoławczym postępowania administracyjnego z przyczyn natury proceduralnej, a w szczególności chodzi tu o naruszenie generalnej zasady postępowania administracyjnego dotyczącej udziału stron w postępowaniu. Taki sposób rozpatrzenia sprawy oznacza, że wydana zostanie w tym przedmiocie nowa decyzja rozstrzygająca " sprawę w całokształcie " . Wydając zaś decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie może przesądzać treści mającego być wydanego rozstrzygnięcia. Uwagi zaś zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do merytorycznego załatwienia sprawy, akceptujące stanowisko organu I instancji należy traktować jako wskazówki pomocne przy ponownym rozstrzyganiu sprawy i jest to forma wyrażenia aprobaty dla kierunku działania organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z tej przyczyny, że J. D. będący stroną tego postępowania uczestniczył w nim li tylko do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7.11.2002 r. , a następnie pominięto jego udział w dalszych czynnościach i co więcej nie doręczono mu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie organ odwoławczy w zasadzie zaaprobował zajęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko w sprawie, tak co do kompletności postępowania wyjaśniającego jak i co do dokonanej oceny dowodów. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca polemizuje głównie z tą ostatnio wymienioną problematyką, akceptując co do zasady przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji jawiącą się pozbawieniem jej męża udziału w postępowaniu administracyjnym. Otóż ta ostatnia kwestia nie jest bynajmniej jednoznaczna, skoro jako podmioty wszczynające postępowanie administracyjne wystąpili łącznie Z. i J. D. i decyzja organu I instancji z dnia [...].03.2003 r. została im doręczona pod wspólnym adresem { vide : k. 130 akt sprawy wraz z załącznikami }. Jeżeli by zatem uchybienie to potraktować jak nieistniejące, to tym samym w świetle postanowień art. 138 § 2 kpa brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jako że powołany przepis prawa uprawnia ten organ do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zaistnienia tego typu uchybień organ odwoławczy w okolicznościach sprawy się nie dopatrzył, konsekwencją czego jest wadliwość zakwestionowanej odwołaniem decyzji. Nawet zresztą gdyby uznać uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji za uzasadnione z przyczyn wskazanych przez organ II instancji, to dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej skargą decyzji globalna ocena dowodów byłaby na tym etapie postępowania co najmniej przedwczesna, tym bardziej, iż zasadnie podnosi skarżąca, że w szeregu wypadkach nie odniesiono się do podnoszonych przez nią zarzutów.. Tytułem przykładu odwołać się tu można do problematyki związanej z oceną dokonaną uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, kwestii tyczącej się ponowienia oględzin oraz ustalenia w ich wyniku czy okna wykonane zostały w tz. pełnym murze, oceny zeznań świadka J. B., odniesienia się do rysunku stanowiącego załącznik do decyzji stanowiącej o pozwoleniu na dokonanie dobudowy budynku gospodarczego, powołanych przepisów prawa z uwagi na datę wzniesienia budynku mieszkalnego i wreszcie problematyki związanej z możliwością zastosowania art. 66 pkt 1 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Z tych zatem przyczyn z uwagi na zaistniałe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ] zwanej dalej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 ] należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.