SA/Rz 1040/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. – staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółka z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala SA/Rz 1040/02 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o. o. z/s w K. reprezentowaną przez adwokata Pana P. O. z Kancelarii Adwokackiej w K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: kabel światłowodowy osiedle N.– os. P. –osiedle B. część III w R. – uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. W uzasadnieniu wyjaśnione zostało, że na wniosek A. sp. z o. o. z/s w K. o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: kabel światłowodowy os. N. – os. P. – os. B. w R.: część III ul. W. /odgałęzienie do os. P./ - os. P. na działkach o nr ew.: 408/33, 409/5, 411/5, 410/7, 412/8, 412/9, 412/1, 516/6, 508/6, 515/1, 516/5, 516/3, 516/1, 498/5, 498/4, 498/3, 498/2, 993/6 w obr. 214, 870, 870/5, 870/4, 869/4, 869/5, 870/1, 870/2, 881/7, 881/1 w obr. 207 położonych w R. przy ulicach: W., S., Z., W., S., P. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało wyjaśnione, że jako przyczynę odmowy organ I instancji przyjął negatywną opinię zarządcy dróg, przy których ma być zlokalizowana planowana inwestycja, oraz fakt, że Zarząd Dróg negatywnie zaopiniował możliwość lokalizacji planowanej inwestycji powołując się na treść art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm./. Od powyższej decyzji odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sp. z o. o. A. reprezentowana przez adwokata P. O. W odwołaniu podniesiono naruszenie przepisu art. 40 ust. 3 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem odwołującego się planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś negatywna opinia zarządcy dróg nie może mieć wpływu na wynik tego postępowania. W konkluzji strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej zgodnie z wnioskiem inwestora. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, która to decyzja jest przedmiotem skargi. W argumentach uzasadnienia stwierdzone zostało, że zarządca drogi na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma kompetencji do współdziałania w trybie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z organem wydającym w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Gdyby tak w istocie było to przepisy ustawy w art. 40 ust. 4 o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazywałyby ten podmiot, jako organ posiadający ustawowe umocowanie do uzgodnienia projektu decyzji wskazując na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1999 r., /SA/Rz 602/98, publ. OSS 2000/1/3/. Przepis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określa, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że w aktach sprawy brak jest ustaleń do zasadniczej kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy tj. zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wychodząc z założenia, że negatywna opinia zarządcy drogi wyrażona na etapie. W ocenie organu odwoławczego uzupełnienie postępowania w w/w zakresie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i tym stanie faktycznym sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Sp. z o. o. A. z siedzibą w K. reprezentowana przez adw. P. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w/g norm przepisanych. W argumentach skargi podniesiono naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., wg którego zasadą jest ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej. Wg skarżącego okoliczności dla sprawy zostały wyjaśnione zatem organ drugiej instancji winien był wydać decyzję merytoryczną w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty złożone w skardze organ wyjaśnił, że nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji przesłanki z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w takiej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271/. Kontrola natomiast tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponowny rozpatrzeniu sprawy. Wg zasady wyrażonej w cytowanym przepisie, postępowanie administracyjne winno zakończyć się na poziomie II instancji, uprawnia jednak organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Dopuszczalność przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego, mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części" przy uwzględnieniu normy prawnej wyrażonej w art. 136 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. /wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1 poz. 38, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. ISA/Gd 166/97 niepublikowany/. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał organowi II instancji na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą to materię regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm./. Stanowią one między innymi, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek zainteresowanego /art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 cyt. ustawy/, przy czym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 cyt. ustawy/. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym /art. 7/, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rad gminy, który obowiązuje w zakresie określonym uchwałą /art. 8 ust. 1/. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 46 "a" ust. 1 ustawy/. Stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest wypisu tekstu planu, na który powołuje się organ I, oraz brak jest dokonania przez ten organ jego analizy. W tym stanie faktycznym sprawy zgodzić należy się z organem odwoławczym, że sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Całokształt przedstawionych okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, w związku z tym Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.