SA/Rz 1043/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i R. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala SA/Rz 1043/03 UZASADNIENIE Decyzją z [...].06.2003r.nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i R. Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2003r. nr [...] nakazującą M. i R. Ł. rozbiórkę ganku wybudowanego przy budynku nr 15 na działce nr ewid. 2184/1 w J. bez pozwolenia na budowę. W odwołaniu skarżący zaprzeczyli, że ganek został wykonany bez zgłoszenia, gdyż uprawnienie do wykonania ganku wynikało z projektu podziału budynku, bo wydzielony lokal, oznaczony kolorem czerwonym, nie posiadał drzwi wejściowych. Sąd Rejonowy dał bowiem gwarancję Naczelnikowi Wydziału Architektury i Budownictwa, że zobowiąże skarżących do wykonania ganku umożliwiającego wejście do ich lokalu i zakreślił dwutygodniowy termin, co zostało odnotowane w protokole ugody. Skarżący podkreślili, że nie jest ważne kto zgłaszał zamiar wykonania ganku, ale faktyczne zgłoszenie i dlatego uznali, że w ich imieniu zgłoszenia dokonał Sąd, a Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa potwierdził przyjęcie tego zgłoszenia poprzez zatwierdzenie projektu podziału budynku. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów zawartych w odwołaniu, gdyż merytorycznie nie dotyczyły popełnionej samowoli. Zorganizowanie procesu budowlanego w tym uzyskanie pozwolenia na budowę należy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego do obowiązków inwestora. Dołączone do odwołania zaświadczenie o samodzielności lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. R. w J. z 23.07.2001r. nr [...] wydane przez Starostę [...] nie mogło zostać uznane za wniosek o udzielenie pozwolenie na budowę, ani za zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że wybudowanie ganku przy istniejącym budynku jest rozbudową tego budynku, a na rozbudowę budynku wymagane jest pozwolenie na budowę Wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany należało ocenić w aspekcie art. 48 Prawa budowlanego i dlatego została orzeczona rozbiórka. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący M. i R. Ł. wyjaśnili, że Sąd [...] rozpatrując sprawę o zniesienie współwłasności budynku zwrócił się do merytorycznych służb Starosty [...] o zatwierdzenie projektu podziału budynku na trzy odrębne lokale, przy czym lokal skarżących po podziale wymagał wybudowania drzwi wejściowych. Sąd Rejonowy [...] zaakceptował zaproponowany podział budynku zobowiązując skarżących do wykonania w okresie dwóch tygodni ganku jako rekompensaty za utratę powierzchni mieszkalnej z równoczesnym utworzeniem wejścia do lokalu. Sąd nie wspominał o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czego dowodem jest wyznaczenie dwutygodniowego terminu do realizacji wyroku, zatem nie było przewidziane prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Skarżący wskazali, że prawomocny wyrok Sądu zastępuje decyzję administracyjną np. przy podziale nieruchomości, dlatego też byli przekonani, że podejmowane działania są zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (tak jak niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] czerwca 2003r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2003r. znak: [...] nakazującą M. i R. Ł. rozbiórkę ganku wybudowanego przy budynku nr [...] na działce nr ewid. 2184/1 w J. bez pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W art. 29 Prawa budowlanego zostały wymienione rodzaje budowy, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a w art. 30 inwestycje, które wymagają zgłoszenia. Analiza treści przypadków wymienionych w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przedmiotowa budowa (rozbudowa budynku) nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z normatywnej treści art. 29 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenie na budowę. Definicja robót budowlanych została zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którą przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. i R. Ł. dobudowali ganek do istniejącego obiektu budowlanego, w swoim przekonaniu, realizując postanowienia ugody zawartej przez Sądem Rejonowym [...] z 21 grudnia 2001r.sygn. akt [...], znoszącej współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2184 położonej w J. zabudowanej domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. W protokole zawierającym treść ugody został opisany podział budynku mieszkalnego na odrębne lokale mieszkalne zatwierdzony przez Starostę [...]. Z opinii biegłego oraz z rysunku graficznego do tej opinii wynika, że w wyniku podziału powstał lokal mieszkalny, którego właścicielami stali się M. i R. Ł., który wymagał wykonania drzwi wejściowych, gdyż wzajemne rozliczenia dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości uzależnione zostały od zamurowania wewnętrznego otworu drzwiowego, będącego do tej pory wejściem do części budynku zajmowanej przez skarżących. Na podstawie projektu podziału technicznego budynku opracowanego przez biegłego M. P., Starosta [...] wydał zaświadczenie z 23 lipca 2001r. nr [...] o samodzielności lokali mieszkalnych położonych w budynku w J. przy ul. R. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt wybudowania przedmiotowego ganku bez pozwolenia na budowę, gdyż z wyjaśnień skarżącego R. Ł. znajdujących się w aktach sprawy (kata akt adm. nr 4, 6, 9) oraz złożonych na rozprawie przed Sądem wynika, że uprawnienie do wybudowania ganku pełniącego równocześnie funkcję wejścia do wyodrębnionego lokalu wywodzi z treści zawartej ugody o zniesieniu współwłasności. Należy zaznaczyć, że analiza treści protokołu zawartej ugody dokonana przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest odmienna niż zaprezentowana przez skarżących w odwołaniu oraz skardze do Sądu. Ugoda nie stanowi o obowiązku wykonania wejścia do lokalu wraz z gankiem. Z wyżej cytowanego przepisu art. 28 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, które przybiera formę decyzji administracyjnej. Zatem ustawodawca nie przewidział zastąpienia pozwolenia na budowę inną formą rozstrzygnięcia w szerokim tego słowa znaczeniu z uwzględnieniem form cywilistycznych włącznie. Z art. 32 ust.4 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam wniosek musi z kolei odpowiadać warunkom formalnym z art. 33 i nast. Prawa budowlanego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i nie ma ustawowych możliwości prowadzenia postępowania, zmierzającego do wydania pozwolenie na budowę z urzędu. Wydanie decyzji o pozwolenie na budowę bez wniosku inwestora, czyli z urzędu byłoby dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a. Wyżej przedstawione względy prawne spowodowały, że argumenty skargi odnośnie wykonaniu ganku, jako wejścia do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie mogły zostać uwzględnione, gdyż uprawnienia takiego nie dają ani przepisy kodeksu cywilnego, a postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na wniosek inwestora w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można też stosować analogii odnośnie regulacji dotyczących podziału nieruchomości bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej, gdyż taką sytuację przewidują przepisy art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r., nakładając obowiązek jego rozbiórki, wobec wykazania konieczności realizacji tego typu inwestycji wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Użyty przez ustawodawcę imperatyw w postaci zwrotu "nakazuje" obliguje organy prowadzące postępowanie do wydania nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa i z tego też względu Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.