SA/Rz 1063/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: ref. staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji 1/ uchyla zaskarżoną decyzję 2/ zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1063/02 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchylająca decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] października 1999 r. w sprawie przyznania W. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 1999 r., Za jej podstawę prawną organ powołał art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że ogniomistrz W. B. odbywający służbę w jednostce ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej w S. zamieszkiwał wraz z rodziną w domu teściowej w miejscowości [...]. Z tego tytułu pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznawany kolejnymi decyzjami Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej. W złożonym dnia 14.01.1999 r. oświadczeniu W. B. poinformował, że od 13.01.1999 r. zajmuje lokal mieszkalny, podając, że jego żona wyrokiem Sądu została współspadkobiercą budynku mieszkalnego. Na tej podstawie decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Komendant Powiatowy PSP przyznał W. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 1.01.1999 r. do 13.01.1999 r. w wysokości 8,50 zł dziennie. Następnie, w dniu 19.10.1999 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany równoważnika, w toku którego W. B. wyraził zgodę na zmianę wysokości stawki dziennej z 8,50 zł na 8,46 zł i zobowiązał się do zwrotu nadpłaconego równoważnika. W tej sprawie Komendant Powiatowy PSP w dniu [...] października 1999 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 1999 r. w wysokości 8,46 zł dziennie. Raportem z 31.12.2001 r. W. B. zwrócił się o przywrócenie wypłaty równoważnika przyznanego decyzją z [...].10.1999 r. z wyrównaniem od dnia wstrzymania wypłaty, wskazując, iż wypłata została wstrzymana od 13.01.1999 r., mimo, iż nie otrzymał w tej sprawie żadnej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. oznaczoną Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] października 1999 r. w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1.01.1999 r. W uzasadnieniu stwierdził, że teściowa, u której zamieszkiwał W. B. z rodziną zmarła 15.11.1998 r. Od tego dnia jego żona jest właścicielem części domu mieszkalnego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 18.12.1998 r., stwierdzającego nabycie spadku po M. K. Komendant powołał się w tym zakresie na art. 922 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prawa i obowiązki majątkowe przechodzą na spadkobierców z chwilą śmierci spadkodawcy. Taka sytuacja miała również miejsce w przypadku żony W. B., będącej członkiem jego rodziny i pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Zgodnie z art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 tej ustawy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Po myśli tych przepisów równoważnik za brak mieszkania należał się do dnia 14.11.1998 r., natomiast za okres późniejszy uprawnienia wygasają. W odwołaniu W. B. zakwestionował zgodność z prawem wydanej decyzji, stwierdzając, że ani on sam, ani członkowie jego rodziny, w tym żona, nie są posiadaczami lokalu mieszkalnego w rozumieniu rozporządzenia z 10 stycznia 1998 r. Powołanie do dziedziczenia stwierdzone nabyciem spadku oznacza nabycie prawa do idealnej części spadku. Dopiero po przeprowadzeniu działu spadku, o ile przyznana zostanie własność budynku lub jego części, możliwe będzie uznanie, że odwołujący jest posiadaczem lokalu mieszkalnego lub jego części. Wówczas dopiero zaistnieje przesłanka do odmowy wypłacania równoważnika, stąd też decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pobieraniu równoważnika jest niezgodna z prawem. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] października 1999 r. w sprawie przyznania W. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 1999 r. Organ II instancji nie uznał zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednak uchylił zaskarżoną decyzję z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Art. 162§ 1 pkt 1 k.p.a. dopuszcza stwierdzenie wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Przesłanki te muszą występować łącznie. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, by po wydaniu decyzji zmieniła się którakolwiek z przesłanek jej wydania, powodując bezprzedmiotowość. Decyzja została wydana [...].10.1999 r., na podstawie oświadczenia złożonego 14.01.1999 r. o posiadaniu lokalu mieszkalnego. Doręczenie wraz z raportem w dniu 31.12.2001 r. postanowienia Sądu o nabyciu prawa do spadku przez żonę odwołującego jest potwierdzeniem wcześniej złożonego oświadczenia i nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. B., wnosząc o jej uchylenie. Chociaż skarżący nie zgadza się z argumentacją organu II instancji, to jednak skoro organ ten stwierdził brak podstawy prawnej do wydania decyzji o wygaśnięciu, powinien był stwierdzić jej nieważność. Skarżący podtrzymuje stanowisko, że on sam i członkowie jego rodziny nie są posiadaczami lokalu mieszkalnego w rozumieniu cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. Podobnie jak w odwołaniu, nie zgadza się z argumentacją jakoby stwierdzenie nabycia spadku było równoznaczne z nabyciem lokalu mieszkalnego. Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się do powołanego w odwołaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.2001 r. sygn. akt. I SA/209/2000. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wywodzi, że regulacja zawarta w art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej odnosi się do posiadania lokalu. Konieczne jest zatem odwołanie się do przepisów Kodeksu cywilnego. W cywilnoprawnym rozumieniu posiadanie oznacza stan faktycznego władztwa nad rzeczą złożonego z elementu fizycznego - władania rzeczą i psychicznego - woli władania jak właściciel. W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że miało miejsce współposiadanie nieruchomości z tego względu, że uprawnienie wykonywane było przez kilka osób, w tym małżonkę skarżącego. Dysponuje ona lokalem mieszkalnym, co wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego. Podniesiony w skardze zarzut braku dokonania działu spadku, a co za tym idzie ewentualnego przejęcia całego domu w zamian za spłatę na rzecz drugiego współspadkobiercy nie ma wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej posługują się terminem posiadania a nie własności. Stąd też ewentualny dział spadku pozbawiający małżonkę skarżącego prawa do współwłasności nieruchomości oraz konieczność opuszczenia lokalu dałby podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego. W zaistniałej sytuacji przeprowadzenie postępowania działowego nie leżałoby w interesie skarżącego, a brak jest podstaw prawnych, by takie działania na skarżącym wymusić. W odniesieniu do zarzutu, iż organ odwoławczy popełnił błąd proceduralny uchylając decyzję stwierdzającą wygaśniecie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego, zamiast stwierdzenia jej nieważności - stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji miała podstawę prawną w art. 162 k.p.a., natomiast organ odwoławczy doszedł do przekonania o błędnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy co spowodowało uchylenie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej rozpatrzywszy odwołanie skarżącego uchylił jedynie decyzję organu I instancji, nie określając swojego stanowiska co do dalszego załatwienia sprawy zgodnie z art. 138 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie narusza prawo. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w omawianym przepisie. Organ może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, orzec kasacyjnie, lub też umorzyć postępowanie odwoławcze. Art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. regulują dwa typy decyzji kasacyjnej - w pierwszym przypadku uchylając decyzję I instancji organ odwoławczy rozstrzyga merytorycznie lub umarza postępowanie pierwszoinstancyjne. Drugi typ takiej decyzji dopuszcza się jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wówczas decyzja kasacyjna powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W literaturze przedmiotu istnieją co prawda poglądy zaliczające do merytorycznych decyzji odwoławczych również decyzję uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy (tak Z. Janowicz (w:) "Komentarz", 1995, s.326). W doktrynie przeważa jednak stanowisko, że konstrukcja art. 138 k.p.a. wyklucza dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź bez dwu możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2) lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§ 2). Sąd pogląd ten podziela, zwłaszcza, że znalazł on uznanie w bogatym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 29.11.1995 r., SA/Kr 1552/95, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997/4/148, z dnia 13.02.1996 r., SA/Sz 2157/95, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 26709, z dnia 13.12.1996 r., SA/Łd 1833/95, LEX Nr 28964, z dnia 13.06,1997 r., I SA/Gd 12/96, LEX Nr 30603). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że uchyla decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania, co zresztą podniósł w skardze skarżący, czyniąc zarzut, iż organ II instancji nie stwierdził nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe zastosowanie sankcji nieważności. Po pierwsze z przyczyn, o których była mowa wyżej (art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia), po drugie zaś dlatego, że art. 156 § 1 k.p.a. normuje sytuacje, gdzie organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, o uprawnieniach węższych niż uprawnienia organu odwoławczego. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji spowodowałoby czyn zagrożony karą lub gdyby zawierała wadę powodująca nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie) - patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do K.p.a., wyd. C.H. Beck oraz wyrok NSA z dnia 3.12.1999 r., I SA/Wr 101/98, LEX Nr 39728 . W postępowaniu ponownym w niniejszej sprawie organ weźmie pod uwagę wskazówki Sądu i podejmie rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, dotyczącej wygaśnięcia innej decyzji, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.