SA/Rz 1072/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. G. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1072/02 Uzasadnienie E. G. podaniem z dn.12.04.2002r. zwróciła się do Urzędu Gminy w S. o przyznanie zasiłku gwarantowanego, podając że utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 27.01.2002r., zaś decyzję w tym zakresie otrzymała w dn.1.03.2004r.. Do wniosku dołączyła dokumenty obrazujące jej sytuację osobistą i materialną. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego działający z upoważnienia Rady Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dn. [...].04.2002r. Nr [...] odmówił E. G. przyznania zasiłku okresowego gwarantowanego. W uzasadnieniu decyzji podano, że jednym z warunków przyznania takiego zasiłku jest w myśl art.31 ust.4a ustawy z dn.29.11.1990r. o pomocy społecznej (tekst jednol. Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz.414 ze zm.) wystąpienie z wnioskiem o wypłatę takiego zasiłku w terminie do 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji z urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji konstatując otrzymanie przez E. G. decyzji z Powiatowego Urzędu Pracy o ustaniu prawa do zasiłku w dn.l.03.2002r. i wystąpienie z podaniem o zasiłek okresowy gwarantowany w dn.l2.04.2002r. stwierdził, że wnioskodawczym uchybiła terminowi ustawowemu, brak jest natomiast wedle organu I instancji podstaw do przywrócenia tego terminu. Od tej decyzji odwołanie wniosła E. G. podając, że jest w trudnej sytuacji materialnej, wychowuje czwórkę dzieci w wieku szkolnym, przy odbiorze decyzji z urzędu pracy nie uzyskała informacji o przysługujących jej prawach. Dopiero z programu telewizyjnego odwołująca się miała uzyskać informacje, że przysługuje jej prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego i niezwłocznie o taki zasiłek wystąpiła. W odpowiedzi doręczono jej decyzję odmowną w dn.29.04.2002r., E. G. wniosła o przywrócenie terminu, aby mogła uzyskać gwarantowany zasiłek okresowy, podając iż jest bez środków do życia. Przekazując odwołanie do organu wyższej instancji Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że odwołanie wpłynęło w terminie (w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji I instancji), a ponadto poddał w wątpliwość, że odwołująca się spełnia kryterium "osoby samotnej", albowiem zamieszkuje wraz z rodzicami i bratem, uzyskując wsparcie finansowe od matki. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dn. [...].05.2002r. Nr [...] rozpoznając odwołanie E. G. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Analizując przesłanki z art.31 ust.4a ustawy o pomocy społecznej, określające warunki przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, osoby wychowującej dziecko do lat 7, organ odwoławczy wyeksponował termin, w którym osoba ubiegająca się o gwarantowany zasiłek okresowy, winna wystąpić o jego przyznanie. Kolegium uznało, że termin, ó jakim mowa w cyt. przepisie jest terminem prawa materialnego, a przez to jest to termin nieprzywracalny, konkludując iż "w takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może zostać nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu". Podzielając ustalenia faktyczne jakie dokonał organ I instancji, SKO wywiodło uprzedni upływ terminu do złożenia podania o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego przez E. G., stwierdzając niedotrzymanie przez wnioskodawczynię terminu ustawowego do złożenia stosownego podania. W zakończeniu uznano, że należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła do sądu administracyjnego E. G., podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżąca wskazała na swą trudną sytuację materialną, wskazała, że utraciła zasiłek dla bezrobotnych, a o zasiłek gwarantowany wystąpiła niezwłocznie, gdy dowiedziała się o takiej możliwości uzyskania pomocy, wnosząc o przywrócenie terminu do uzyskania zasiłku. Podniosła także, że informacji o przysługujących prawach matkom samotnie wychowującym dzieci winien udzielać Powiatowy Ośrodek Pomocy Rodzinie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jeszcze raz wskazując, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczym kryterium kontroli zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów jest ich legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dn. 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi podstawę prawną do wydawania decyzji dwojakiego rodzaju przez organ odwoławczy: albo jest to decyzja tzw. reformatoryjna, polegająca na tym, że uchyla się decyzję I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka się co do istoty sprawy, albo wydaje się decyzję, na mocy której uchyla się decyzję organu I instancji i umarza postępowanie I instancji. Treść decyzji SKO wskazuje na drugi rodzaj decyzji, o jakiej mowa w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wynika, że za podstawę do umorzenia postępowania przez I instancją uznano fakt bezskutecznego upływu terminu prawa materialnego do złożenia podania przez skarżącą o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego. Stanowiska takiego nie można jednak zaakceptować. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że organ odwoławczy może podjąć decyzję w trybie art.138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z art.105 § 1 k.p.a.. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art.105 k.p.a. (podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego) - por. np. wyrok NSA z dn.11.06.1981r. SA 1031/81, ONSA Nr 1/81, poz.60. Innymi słowy organ odwoławczy musiałby dojść do przekonania, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe, bo np. wydano decyzję bez podstawy prawnej, jeżeli wydano ją w sprawie, która nie podlega rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, jeśli wydano decyzję w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (por. B.Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s.197, op.cit.). Zasadą postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność (art.15 k.p.a.), a konsekwencją tej zasady jest nakaz rozstrzygania sprawy in merito, jeśli tylko nie zachodzą wyjątki przewidziane przepisami prawa. Systematyka art.138 k.p.a., zawierającego katalog orzeczeń podejmowanych przez organ odwoławczy wskazuje właśnie na konieczność respektowania tak pojmowanej zasady dwuinstancyjności. Brak spełniania przez stronę przesłanki materialnoprawnej do przyznania określonego w ustawie o pomocy społecznej świadczenia nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na skutek wniosku strony. Przeciwnie, skarżąca jest zainteresowana merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, sprawa ta podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji, brak jest w aktach informacji iżby sprawa ta była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Z tych przyczyn wydanie w sprawie decyzji w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. o treści przyjętej przez skład orzekający SKO, naruszało przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wadliwość procesowa wydanej decyzji nakazywała skargę uwzględnić, niezależnie od wniosków strony skarżącej. Co się tyczy wniosku skarżącej o przywrócenie terminu przez sąd, to wniosek ten jest bezprzedmiotowy, albowiem sąd nie może zastępować organu administracji publicznej. Godzi się także zauważyć, że prawo nie przewiduje przywracania terminów prawa materialnego, o takim charakterze terminu z art.31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn.21.12.1998r. I SA 1463/98, opubl. Baza Orzecz. LEX nr 45759. Biorąc powyższe pod uwagę należało zaskarżoną decyzję uchylić, zwrot kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w art.97 § 2 Pwsa. Sąd nie orzekał o objęciu skarżącej ochroną tymczasową z art.152 Ppsa do momentu uprawomocnienia się wyroku, albowiem po uchyleniu decyzji II instancji w obrocie pozostaje odmowna decyzja organu I instancji, która nie podlega wykonaniu. Z tej przyczyny bezprzedmiotowym było opatrywanie wyroku klauzulą z art. 152 Ppsa.