SA/Rz 1080/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...].03.2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. SA/Rz 1080/03 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dn. [...].06.2003r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem powyższym Dyrektor Izby Skarbowej, rozpoznając zażalenie strony skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dn. [...].03.2003r. Nr [...], mocą którego obciążono kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciela, z tytułu egzekucji tytułu wykonawczego Nr [...] w łącznej kwocie 112,72 zł. W toku postępowania przed organem egzekucyjnym sporządzono protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, z którego wynika, że zobowiązany- G. M. nie posiada majątku podlegającego zajęciu, z którego można by przeprowadzić skuteczną egzekucję. Wnoszący zażalenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z obciążeniem go kosztami postępowania egzekucyjnego uznając, iż art.64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie powinien prowadzić do obciążenia kosztami wierzyciela. W ocenie organu II instancji obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego było uzasadnione w świetle art.64c § 4 ustawy z dn.17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz.968 ze zm., zwana dalej upe), nakazującego obciążyć wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w przypadku stwierdzenia ich nieściągalności od zobowiązanego. W uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazano ponadto, iż wierzyciel winien uiścić także opłatę manipulacyjną w wysokości 1% dochodzonej kwoty należności pieniężnej. Przywołując dyspozycję art.64c § 7 upe organ II instancji uznał, że prawidłowo wyliczono koszty postępowania egzekucyjnego i trafnie obciążono nimi wierzyciela. Uznając, że organ I instancji błędnie powołał w podstawie prawnej art.64c § 3 upe uznano, że faktycznej podstawy do wydania postanowienia należy upatrywać w normie art.64c § 4 upe. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący w lakonicznej skardze uważa, że "powołane w podstawie prawnej w/w aktu paragrafy art.64 upe nie uzasadniają obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego". W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wskazując na prawidłowość umorzenia samego postępowania egzekucyjnego z powodu nieściągalności zobowiązanego. Wywodząc ten fakt Dyrektor Izby Skarbowej argumentował, iż zasadnie po myśli art.64 c § 4 upe obciążono kosztami wierzyciela, wydając stosowne postanowienie z urzędu. W aktach administracyjnych zalega przedmiotowe postanowienie sygnowane jako pochodzące od Dyrektora Izby Skarbowej, ale nie jest opatrzone żadnym podpisem. Z tej przyczyny sąd postanowił zobowiązać, w czasie rozprawy w tej sprawie w dn.10.03.2005r. stronę skarżącą do przedłożenia najpóźniej w dniu kolejnej rozprawy egzemplarza postanowienia, będącego przedmiotem skargi, który został jej doręczony. W dniu rozprawy skarżący okazał do wglądu egzemplarz zaskarżonego postanowienia, opatrzony podpisem Dyrektora Izby Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okazanie do wglądu prawidłowo sporządzonego pod względem formalnym postanowienia pozwala przyjąć, iż do obrotu wprowadzono postanowienie zawierające obligatoryjny element aktu administracyjnego, zaś pozostawiona w aktach sprawy kopia jest wadliwa. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Z akt sprawy można zrekonstruować przedmiot postępowania, albowiem nie został on jednoznacznie wyeksponowany w zapadłych postanowieniach. Postępowanie egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB). Data tego tytułu jest określona na 15.11.2002r., a z adnotacji sporządzonej przez komornika skarbowego wynika, że nadano mu klauzulę skierowania do egzekucji w dn.20.11.2002r. Z powyższego tytułu, jak i z kserokopii innych dokumentów (nie potwierdzonych zresztą za zgodność) wynika, że Starosta [...] prowadził postępowanie egzekucyjne obowiązku niepieniężnego wobec G. M., polegającego na nakazie rozbiórki dobudowy samowolnie klatki schodowej do budynku mieszkalnego na dz. nr 875/3 położonej w S., orzeczonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] decyzją z dn. [...].12.1998r. Nr [...]. W toku postępowania egzekucyjnego Starosta postanowieniem z dn. [...].07.2001r. Nr [...] nałożył na G. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.972,15 zł. W w/w tytule egzekucyjnym znajduje się wniosek PINB o wszczęcie egzekucji wobec G. M. W myśl art.124 § 1 upe "nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej (tj. upe) ustawie". Z akt sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy zobowiązany uiścił grzywnę nałożoną na niego, ze złożenia tytułu wykonawczego u Naczelnika Urzędu Skarbowego można wnioskować, że fakt taki nie nastąpił. Wskazanie w art.124 § 1 upe na tryb egzekucji należności pieniężnych oznacza, że w przedmiotowej sprawie należało stosować reguły prowadzenia egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Tytuł wykonawczy sporządzony przez PINB i przyjęty do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zawiera adnotację, że upomnienia nie doręczano wobec braku obowiązku doręczenia ze wskazaniem na "§ 13 ust.1 roz. MF z dn.22.11.01r. (Dz.U. Nr 137, poz.1541)". Zdaniem sądu prowadzenie przedmiotowej egzekucji bez uprzedniego upomnienia było wadliwe i naruszało obowiązujące przepisy prawa. Jedną z zasad ogólnych egzekucji administracyjnej jest tzw. zasada uprzedniego zagrożenia, zwana inaczej "zasadą ostatniej szansy". Polega ona na tym, że stosownie do art.14 § 1 upe "egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". Inaczej mówiąc regułą jest zawsze konieczność doręczenia uprzedniego upomnienia, chyba że nie jest to konieczne, a wyjątki określać mają przepisy szczególne. Takimi przepisami szczególnymi są regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dn.22.11.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz.1541 ze zm., zwane dalej Rozp.wyk.upe). Rozdział 3 cyt. Rozp.wyk.upe zatytułowany jest "Należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia". § 13 pkt 3 lit. e) cyt. Rozp.wyk.upe stanowi, iż "Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy: ...egzekucja dotyczy należności z tytułu:...grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rzecz jednak w tym, że cyt. przepis został dodany do Rozp. wyk.upe na podstawie § 1 pkt 11 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dn.19.12.2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 9 z 2003r., poz.106), które weszło w życie dopiero w dniu 1.02.2003r. Oznacza to, że w dacie przyjęcia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego tytułu wykonawczego, wierzyciel obowiązku polegającego na uiszczeniu kwoty grzywny w celu przymuszenia nie był zwolniony z konieczności uprzedniego wezwania zobowiązanego do wykonania obowiązku. Rzeczą organu egzekucyjnego było w takiej sytuacji zbadanie dopuszczalności prowadzenia samej egzekucji, po myśli art.29 upe i rozważenie czy tytuł wykonawczy nie zawierający dowodu doręczenia upomnienia spełnia wymogi przepisów prawa. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie zwrócił na to uwagi, nadał bieg wadliwemu tytułowi wykonawczemu, a w następstwie wydał postanowienie o umorzeniu egzekucji z racji braku możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego naruszało przepisy prawa, jak orzekł WSA w Rzeszowie w wyroku SA/Rz 1079/03. Z tej przyczyny rozważyć należy, czy obciążenie w takiej sytuacji kosztami wierzyciela miało oparcie w przepisach prawa. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia kwestię podmiotów zobowiązanych do uiszczenia kosztów egzekucyjnych normował art.64c upe. Przepis ten jako zasadę przyjmuje, iż koszty te obciążają zobowiązanego (art.64c upe), a od tej reguły są trzy wyjątki. Jeden z nich określa art.64c § 4 upe, stanowiąc, iż "wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego". Wydawać by się więc mogło, że skoro ustalono w toku egzekucji, że zobowiązany jest nieściągalny, zasadnie kosztami obciążono wierzyciela. Teza taka jest jednak pozornie trafna. Rzecz bowiem w tym, że całe postępowanie egzekucyjne było niedopuszczalne, z tej racji obciążanie powstałymi kosztami wierzyciela, zdaniem składu orzekającego sądu, narusza przepisy prawa. Przemawia za tym wykładnia systemowa art.64 c § 2, §3 i § 4 upe. W myśl art.64c § 2 upe "jeżeli tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tego tytułu do egzekucji, wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązany jest uiścić, tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, kwotę wynoszącą 3 zł 40 gr". Z kolei art.64c § 3 upe stanowi, iż "jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela". Żaden z cyt. przepisów §§ 3 i 4 art.64c upe nie odnosi się wprost do sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skoro w przypadku wady tytułu egzekucyjnego, która nie mogła być znana organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tytułu do egzekucji, konsekwencją jest obciążenie wierzyciela kosztami w kwocie 3,40 zł, tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny (art.64c § 2 upe), to w przypadku skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji przez organ egzekucyjny z naruszeniem zasady uprzedniego zagrożenia, a którą to wadę tytułu egzekucyjnego winien uwzględnić organ egzekucyjny, nie nadając mu biegu, nie można wierzyciela obciążać kosztami wadliwie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Nie można bowiem uznać, że brak uprzedniego upomnienia skierowanego do zobowiązanego był wadą tytułu wykonawczego, która nie mogła być znana organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tytułu do realizacji. W przeciwnym wypadku uznać należałoby, że organ egzekucyjny zwolniony byłby z badania tytułu egzekucyjnego pod względem formalnym, co w świetle art.29 § 1 upe trzeba wykluczyć. Z mocy art.18 upe (posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) to organ egzekucyjny stoi na straży praworządności (art.7 k.p.a.) i jest odpowiedzialny za prawidłowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Warto zauważyć, że przed wejściem w życie ustawy z dn.6.09.2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz.1368), którą nadano nowe brzmienie przepisowi art.64 upe oraz dodano art.64a-7 upe normujące na nowo kwestię kosztów egzekucyjnych, obowiązywał przepis art.64 § 2 upe, który wyłączał obowiązek ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego, gdy koszty te zostały spowodowane niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Koszty te miał ponosić wierzyciel lub organ egzekucyjny, w zależności od tego, kto spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowym afirmowano na tle cyt. przepisu tezę, wedle której przy wydawaniu postanowienia w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny jest uprawniony i zobowiązany, także z urzędu, do badania zgodności z prawem wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. niepubl. wyrok NSA z dn.13.03.2002r. I SA/Łd 1011/2000). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie teza ta, nawet przy zmienionym stanie prawnym w aspekcie obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych, może być wskazówką przy rozpatrywaniu skargi PINB. Reasumując: nałożenie na wierzyciela obowiązku poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego z powodu braku możliwości ściągnięcia ich od zobowiązanego (art.64c § 4 ustawy z dn.17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – tekst jednol. Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz.968 ze zm.) nie jest dopuszczalne, w sytuacji wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanemu, którą to wadę tytułu wykonawczego organ egzekucyjny winien uwzględnić z urzędu. Konkludując: postanowienie organu I instancji narusza przepisy upe, a konkretnie art.15 § 1 i art.29 upe oraz art.64 c § 2 i 4 upe, w zw. z § 13 pkt 3 lit. e Rozp.wyk.upe. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Dyrektor Izby Skarbowej sam naruszył prawo. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia postanowień organów obu instancji, z uwagi na innego rodzaju niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów o postępowaniu, które nie tylko mogło mieć, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa).