SA/Rz 110/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S., I. S., J. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala SA/Rz 110/03 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatu [...] i orzekająca o odmowie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia 29 czerwca 2001 r. A. S., imieniem własnym oraz żony J. i córek I. i M. zwrócił się do Starosty [...] o ujawnienie w ewidencji gruntów miejscowości P. nieruchomości będącej ich własnością, objętej przed scaleniem Kw [...], składającej się z działek 2517, 2654 i 2655 o łącznej powierzchni 18,08 ha. Księga wieczysta zawiera informacje, że jest zamknięta w wyniku postępowania scaleniowego. Po przeprowadzeniu postępowania i analizie dokumentów, Starosta, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., na podstawie: art. 7d, art. 20, art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44, § 45, § 46 ust. 1, ust. 2, § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 104 K.p.a. orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego P., jednostki ewidencyjnej R., zmian przedmiotowych i podmiotowych w zakresie działek nr: 2972, 2975, 2976, 2977/1, 2977/2 i 3032, w skład których wchodziły działki wymienione we wniosku. Rozstrzygnięcie zawiera szczegółowy zakres przedmiotowy i podmiotowy zmian. W zakresie podmiotowym, w miejsce informacji - "właściciel Skarb Państwa, zarządca Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]" wpisano: "współwłaściciel: A. S. /5/8 części/, J. S. /1/8 części/, I. S. /1/8 części/, M. S. /1/8 części/. Od decyzji odwołało się Nadleśnictwo [...] zarzucając, że Starosta wprowadził zmianę w ewidencji w zakresie podmiotu i przedmiotu, na podstawie zamkniętej przez Sąd Rejonowej w N. księgi wieczystej Kw [...], w sytuacji, gdy istnieje dla tego gruntu nowa księga nr Kw [...] na rzecz innego podmiotu - Nadleśnictwa [...]. Zmianę w ewidencji gruntów Skarbu Państwa organ wprowadził dzieląc istniejące działki na podstawie operatu geodezyjnego z 2002 r. przywracającego drogą transformacji nie istniejące granice działek 2517, 2654 i 2655. Granice tych działek są jednocześnie granicami odrębnej nieruchomości. W tym stanie rzeczy granica nieruchomości w operacie ewidencji gruntów powinna być wprowadzona po prawomocnej decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe na gruncie, przy założeniu, że nie ma sporu. Spór jednak istnieje, toczy się sprawa w Sądzie Okręgowym w T. Starostwo wprowadziło zmianę w ewidencji gruntów na podstawie wniosku jednej strony, mimo sprzeciwu Nadleśnictwa. Nadto - Państwo S. nie byli podmiotami w operacie ewidencji gruntów wg stanu przed scaleniem, dlatego też nie byli uczestnikami zakończonego scalenia gruntów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] z [...] grudnia 2002 r.: I. uchylił zaskarżoną decyzję, I. orzekł o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu P. gm. R. zmian w zakresie działek: 2972, 2975, 2976, 2977/1, 2977/2 i 3032. Podstawę prawną decyzji stanowią - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2 oraz 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne, § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w następujący sposób. Od założenia ewidencji gruntów wsi P. w 1967 r. na bazie mapy, parcele gruntowe nr 2221/11, 22221/13, 2188/1 i 2188/3 wraz z innymi wykazane zostały na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Nadleśnictwo [...]. Z wykazu zmian w stanie posiadania opracowanego w latach 1975-1976 w wyniku kompleksowych uwłaszczeń przeprowadzonych w trybie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych powstałe z wyżej wymienionych działek działki ewidencyjne 2517, 2654 i 2655 zostały również wykazane na rzecz tego podmiotu. Postanowieniem z dnia [...] marca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego wszczął postępowanie scaleniowe uznając za wykaz uczestników scalenia rejestr ewidencji gruntów. Projekt scalenia gruntów wsi P. zatwierdzony został decyzją z dnia [...] października 1995 r. [...]. Na podstawie zatwierdzonego projektu scalenia gruntów została opracowana mapa ewidencji gruntów, na której przedstawiono nową numerację działek ewidencyjnych. I tak działki 2517, 2654 i 2655 weszły w skład działek ewidencyjnych po scaleniu oznaczonych numerami 2972, 2975, 2976, 2977/1, 2977/2 i 3032. Na wniosek Nadleśnictwa [...] Sąd Rejonowy w N. postanowieniem z dnia 14 stycznia 1999 r. założył Księgę wieczystą nr [...]. Zatem od założenia ewidencji gruntów wsi P. do chwili obecnej przedmiotowe nieruchomości wykazane są na rzecz Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...]. Postanowieniem z dnia 9 lutego 1984 sygn. akt: [...] Sądu Rejonowego dla K. prawa do spadku po A. L. nabyli: córka M. L. i wnuk A. S.- po - części. Na jego podstawie została urządzona Księga wieczysta nr [...], gdzie wpisano spadkobierców. Zawiadomieniem z dnia 17 listopada 1995 r. Wydział Ksiąg Wieczystych w N. zamknął księgę i przeniósł ją do archiwum. Postanowieniem z dnia 28 lutego 1995 r. sygn. akt : [...] Sąd Rejonowy w Z. stwierdził, że spadek po M. L. nabyli skarżący po - części. W myśl § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych wprowadza się w operacie ewidencji gruntów z urzędu. Zmiany we władaniu gruntami, po założeniu ewidencji gruntów, można dokonywać tylko w oparciu o dokumenty urzędowe, przedstawiające aktualny stan prawny nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem NSA II SA 1155/92 z 17 lutego1993 r. decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Dlatego za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela. Organ administracji nie jest uprawniony do ustalania kto jest rzeczywistym właścicielem konkretnej nieruchomości, a jego kompetencja w sprawach własności ogranicza się do rejestracji dokumentu stwierdzającego aktualny stan prawny. W myśl uchwały SN z 29 lutego 1996 r. III CZP 1696, w sytuacji, gdy ta sama działka objęta jest dwiema Księgami wieczystymi, w której ujawnieni są różni właściciele, na podstawie art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, dopuszczalne jest uzgodnienie stanu prawnego wymienionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym. Spór o własność jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i do jej rozpoznania powołane są na podstawie art. 2 § 1 tej ustawy - sądy powszechne. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuca niedbalstwo, bałaganiarstwo, niekompetencję i nieprzestrzeganie prawa przez urzędników administracji państwowej, wynikiem czego jest pozbawienie skarżących własności nieruchomości. Skarżący zarzucają, że postanowieniem z dnia 7 grudnia 1994 r. Sąd Rejonowy w N. Wydział Ksiąg Wieczystych założył księgę wieczystą nr [...] i wpisał nieruchomość składającą się z działek 2517, 2654 i 2655 na rzecz M. L. i A. S. Uczestnikami postępowania był Urząd Rejonowy i Nadleśnictwo [...]. Mimo to Urząd Rejonowy nie dokonał zmian w ewidencji gruntów, w żadnej formie też nigdy skarżący nie byli powiadomieni o prowadzonym postępowaniu scaleniowym. Nie zostali również powiadomieni o zamknięciu Kw [...] /postanowienie doręczono im po trzech latach/. Wnioski składane do Urzędu Rejonowego pozostawały bez odpowiedzi, a o postępowaniu scaleniowym dowiedzieli się przypadkowo. Od 1995 roku dostają decyzje wymiaru podatku do nieruchomości. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i o orzeczenie wznowienia postępowania scaleniowego w odniesieniu do działek objętych Kw [...] dla obrębu P. W odpowiedzi na skargę - organ powtórzył argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że spory własnościowe mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo-administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organy administracji, w konsekwencji więc, skarga została oddalona. Skarżący domagali się dokonania zmian w ewidencji gruntów polegających na ujawnieniu nieruchomości będących ich własnością, objętych zamkniętą księgą wieczystą Kw [...]. Zasady ewidencji, oraz sposób dokonywania w niej zmian reguluje ustawa z 17 maja 1989 r. oraz akty wykonawcze do niej, w szczególności Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta jest zbiorem informacji i obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dotyczące właścicieli nieruchomości. Dokonanie zmian przedmiotowych lub podmiotowych w ewidencji następuje na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, lub innych aktów normatywnych. Inaczej mówiąc - wymaga przedstawienia dokumentów potwierdzających aktualny stan prawny nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Takie stanowisko reprezentował Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie /wyroki: II SA 1155/92, II SA 725/97, II SA 1094/98, II SA 914/98, II SA 566/99, II SA 862/00/. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne... wprowadza zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów jedynie właściciela nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących własności gruntu. W rozpatrywanej sprawie, Starosta Powiatu [...] wprowadził do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu P. zmiany przedmiotowe i podmiotowe, stwierdzając jednocześnie, że w prowadzonym postępowaniu występuje niezgodność treści ksiąg wieczystych Kw [...] /księga zamknięta/ i Kw [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Organ ten potwierdził też trwający spór o własność nieruchomości ujawnionych w tych księgach. Organ odwoławczy słusznie uznał, że w takim stanie sprawy, dokonanie zmiany w ewidencji było niezgodne z przepisami w/w ustawy i aktów wykonawczych, bowiem decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Postępowanie dowodowe wykazało, że działki 2517, 2654 i 2655 objęte są zamkniętą księgą wieczystą Kw [...], w której w dziale II wnioskodawcy wpisani są jako właściciele. Postępowanie wykazało jednocześnie, że w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów działki te weszły w skład działek 2972, 2975, 2976, 2977/2, 2977/2 i 3032, dla których urządzona została księga wieczysta Kw [...] na rzecz Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...]. Organ odwoławczy słusznie uznał, że za pomocą zmian w ewidencji nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela do gruntu. Organ administracji nie jest uprawniony bowiem do ustalania kto jest rzeczywistym właścicielem konkretnej nieruchomości, a jego kompetencja w sprawach własności ogranicza się do rejestracji dokumentu stwierdzającego aktualny stan prawny. Sąd podziela stanowisko tego organu, że w sytuacji, gdy ta sama działka objęta jest dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, dopuszczalne jest uzgodnienie stanu prawnego wymienionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym, stosownie do przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Należy jednak podnieść, że Kierownik Urzędu Rejonowego prowadził od 24 marca 1994 r. postępowanie scaleniowe wsi P. bez udziału skarżących, mimo istnienia od 1984 r. księgi wieczystej Kw [...] z wpisanymi spornymi nieruchomościami na rzecz skarżących /a do 1994 r. - m. in. na rzecz ich poprzedniczki prawnej M. L./. Dodatkowo - od 1995 r. skarżący otrzymują decyzję wymierzająca podatek od tych nieruchomości. Księga Kw [...] zamknięta została na wniosek Urzędu Rejonowego w dniu 17.11.1995 r., była więc znana jej treść organowi w dacie zakończenia postępowania scaleniowego /18.10.1995 r./. Założenie przez Sąd Rejonowy w N. księgi wieczystej nr Kw [...] dla tych samych działek, które w wyniku scalenia weszły w skład nowych działek, na rzecz Nadleśnictwa [...], również nastąpiło na wniosek tego podmiotu na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zatwierdzającej scalenie. Z powyższych faktów wynika, że zatwierdzając projekt scalenia gruntów wsi P., organowi znany był fakt istnienia księgi wieczystej nr Kw [...] z dokonanymi w niej wpisami na rzecz skarżących. Skoro działki tam wpisane były jednocześnie objęte scaleniem na rzecz innego władającego, należało tę sprawę wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Analiza akt sprawy i skargi wskazuje, że zarzuty skarżących faktycznie dotyczą przeprowadzonego w latach 1994 - 1995 postępowania scaleniowego obrębu P. Skarżący domagają się między innymi wznowienia postępowania scaleniowego. Takie żądanie wykracza poza ramy niniejszego postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Podanie o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 K.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, jeżeli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zaistniały przesłanki do takiego wznowienia, wymienione przez art. 145 K.p.a. Zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja sankcjonuje niedbalstwo i niekompetencję urzędników administracji państwowej nie może być przez sąd uwzględniony, bowiem przedmiotem postępowania jest ewidencja gruntów, w którym to postępowaniu nie jest możliwe rozstrzyganie o uprawnieniach do gruntu, sąd też nie jest władny wznawiać postępowania scaleniowego zakończonego decyzją ostateczną, czy też rozstrzygania, kto jest winien powstania sytuacji istnienia dwóch ksiąg wieczystych dotyczących tych samych nieruchomości, bo do tego służą inne środki prawne - jak podanie o wznowienie postępowania lub wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Również wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji nie mógł być uwzględniony, bowiem - jak wykazano wyżej, decyzja organu odwoławczego zgodna jest z przepisami o ewidencji. Mając powyższe na uwadze, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.