SA/Rz 1130/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Asesor WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego SA/Rz 1130/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].04.2002r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 37 k ust. 1 pkt 3 oraz at. 37 j pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. nr 6, poz. 56 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (....) oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz.1793) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2001r. znak: [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...].12.2001r. Starosta orzekł o przyznaniu J. G. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 4.12.2001r. oraz o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J. G. nie spełnił wymogów, aby nabyć uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego, ponieważ do okresu uprawniającego do emerytury nie można było zaliczyć okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Powodem niezaliczenia tego okresu była zbyt duża odległość oddzielająca szkołę od miejscowości, w której położone było gospodarstwo rolne. W odwołaniu J. G. wniósł o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Odwołujący wskazał, że przedstawione dokumenty oraz zeznania świadków jednoznacznie potwierdziły brak podstaw do odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego, a ustalenia organu I instancji ocenił jako dowolne. Powołane orzecznictwo jest chybione, gdyż do szkoły dojeżdżał autobusem 48 km w jedną stronę, a czas dojazdu i zjedzenia obiadu zajmował nie więcej niż 3 godziny dziennie. Nauka w szkole trwała 5-6 godzin dziennie, tak więc pozostawało 15-16 godz. dziennie na pracę, odpoczynek i odrobienie lekcji. Organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył treść art. 37k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001r. oraz stwierdził, że J. G. swoje prawo do świadczenia przedemerytalnego wywiódł z art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponadto wskazał, że do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy posiadał 40 letni okres uprawniający do emerytury. Rejestrując się w urzędzie pracy w dniu 3.12.2001r. J. G. przedstawił świadectwo pracy wystawione przez A. S.A. w Ł., potwierdzające okres zatrudnienia od 1.09.1964r. do 30.11.2001r. – 37 lat i 3 miesiące oraz zeznania świadków potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 14.09.1961r. do 31.08.1964r. – 2 lata, 11 miesięcy, 17 dni. Do okresu uprawniającego do emerytury organ zaliczył okres 37 lat 3 miesięcy. Organ wobec braku podstaw prawnych nie zaliczył do tego okresu, pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko Starosty. W toku postępowania odwoławczego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ otrzymał pismo z Zespołu Szkół [...] w Z. z 21.01.2002r., z którego wynika, że w dziennikach lekcyjnych z dwóch kolejnych lat nauki, w rubryce "dane osobowe ucznia" została umieszczona informacja o zamieszkiwaniu przez J. G. w internacie w roku szkolnym 1961/62 i 1962/63, oraz pismo PPKS w Z. z 18.01.2002r., w którym został potwierdzony czas przejazdu autobusu ze S. do Z. około 40 min. (odległość 23 km) i z Z. do Z. około 60 min. (odległość 37 km). W tej sytuacji organ uznał, że dalsze rozważania na temat czasu dojazdu i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, wobec wykazania zamieszkiwania przez dwa kolejne lata szkolne w internacie są bezprzedmiotowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. zarzucił naruszenie prawa tj. art. 37 k ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56) poprzez błędne ustalenie, że okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców nie podlega zaliczeniu do okresu zatrudnienia wymaganego przy ustaleniu świadczenia przedemerytalnego, gdyż zdaniem Wojewody, skarżący w latach 1961- 1963 mieszkał w internacie; uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich praw w postępowaniu przed Starostą L. jak i przed Wojewodą, a w szczególności poprzez zatajenie przed skarżącym, że organy zwracały się do instytucji o dodatkowe informacje oraz uniemożliwienie zapoznania się z treścią uzyskanych informacji. J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący zakwestionował powołany przez Starostę wyrok Sądu Najwyższego z 13.11.1998r. N.II.UKN 299/98 (OSNAP 1999/24/799), który zapadł w innym stanie faktycznym, niż istniejący w przedmiotowej sprawie. Wojewoda w sposób bardzo dowolny, a tym samym nieuzasadniony przyjął fakt zamieszkiwania przez skarżącego w internacie w latach 1961-1963, co miałoby wykluczać pracę w wymiarze co najmniej ½ etatu w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący zarzucił, że wiarygodność informacji uzyskanej ze szkoły winna być oceniona w kontekście zalegającego w aktach sprawy poświadczenia o zameldowaniu wydanego przez Urząd Gminy w S. Skarżący nie mógł bowiem równolegle być zameldowany w miejscowości S. i w Z. Ponadto stwierdził, że brak informacji o treści uzyskanych pism oraz o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uniemożliwił mu obronę swoich praw i przedstawienie stosownych dowodów w tym zakresie. Skarżący dojeżdżał bowiem do szkoły z miejsca stałego zamieszkania, a jedynie warunki zimowe w latach 1962 i 1963 były przyczyną krótkotrwałego pobytu w internacie. Natomiast informacja z PKS potwierdziła czas dojazdu, który umożliwiał wykonywanie pracy w wymiarze co najmniej ½ etatu w gospodarstwie rolnym rodziców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na wyrok Sądu Apelacyjnego z 24.01.1996r. sygn. akt III Aur 833/95 (OSA 1998/4/15) oraz wyrok Sądu Najwyższego z 13.11.1998r. sygn. akt II UKN 299/98 (OSNAP 1999/24/799), z których wynika, że nauka w systemie dziennym z odbywaniem kilkusetkilometrowych dojazdów do szkoły uniemożliwia wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym i dlatego okresy te nie mogły zostać uwzględnione przy ustalaniu okresów składkowych. Na podstawie takiego orzecznictwa organ przyjął, że codzienne dojazdy do szkoły oddalonej o 60 km od miejsca zamieszkania uniemożliwiały wykonywanie skarżącemu pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze pozwalającym na zaliczenie tego okresu. Podniesione w skardze zarzuty o zamieszkiwaniu w internacie jedynie w czasie zimy, ze względu na wykazaną odległość szkoły od miejsca zamieszkania nie miałyby wpływu na treść zajętego stanowiska. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty, że skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, ponieważ na każdym etapie postępowania administracyjnego był uprawniony do przeglądania akt, składania wyjaśnień i wniosków dowodowych. J. G. w piśmie procesowym z 10.01.2003r. stwierdził, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz wyjaśnił, że w latach 1963-1964 rodzice byli już osobami starszymi (50 i 60 lat życia), a gospodarstwo liczyło 5,62 ha w związku z czym dojeżdżał do szkoły, gdyż musiał pracować w gospodarstwie rolnym rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art.1 wspomnianej ustawy, z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga jest uzasadniona. Z ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego wynika, że dokonując rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. w dniu 312.2001r. J. G. złożył niewypełniony, ale podpisany wniosek o ustalenie wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego oraz dołączył kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych. W kwestionariuszu tym J. G. wpisał , że od 14.09.1961 do 31.08.1964r. pracował w gospodarstwie rolnym, a od 1.09.1964r. do 31.11.2001r. do 30.11.2001r. w A. S.A. Zakład Przemysłu w R. Jako udokumentowanie pracy w gospodarstwie rodziców po ukończeniu 16 roku życia, skarżący przedłożył zeznania świadków, natomiast dla drugiego okresu pracy stosowne świadectwo pracy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia przedemerytalnego z tego względu, że nie było możliwym wykonywanie pracy w wymiarze co najmniej ½ etatu w gospodarstwie rodziców z uwagi na dużą odległość miejsca zamieszkania od szkoły. Organ II instancji podzielając stanowisko organu I instancji prowadząc własne postępowanie wyjaśniające ustalił, że skarżący przez dwa lata zamieszkiwał w internacie przy szkole, a zatem nie mógł pracować w gospodarstwie rodziców w wymiarze uprawniającym do wliczenia tego okresu do uprawnień emerytalnych. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji zastosowały przepis art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. nr 6, poz. 56 ze zm.) zwaną dalej ustawą, w brzmieniu, który obowiązywał do 31.12.2001r., albowiem skarżący zarejestrował się jako bezrobotny 3.12.2001r. Postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego jest postępowaniem prowadzonym w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, na co między innymi art. 6 pkt 6 ustawy. Z tego też względu postępowanie należy prowadzić zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu została zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organy administarcji publicznej są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Artykuł 10 ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej art. 10 § 1 k.p.a. jest podstawą do ustalenia dwóch zasad prawa procesowych strony: prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiadania się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, gdyż zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie decyzji jest zatem udziałem, który należy uznać jako akt tworzenia treści rozstrzygnięcia. Realizacja prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań zawartych jest między innymi realizacją zasady zawartej w art. 81 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą okoliczność faktyczna może zostać za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z zestawienia treści art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. prowadzi do wniosku, że prawo określone w art. 0 § 1 k.p.a. jest prawem szerszym i stanowi gwarancję procesową strony. Z akt sprawy wynika, ze organ II instancji prowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał ten potwierdza, że strona nie była powiadomiona o przeprowadzaniu postępowania dowodowego(karta akt II instancji nr 22, 23, 25, 26). Strona nie otrzymała pism Starosty adresowanych do Państwowej Komunikacj Samochodowej w Z. i Zespołu Szkół [...] w Z. (obydwa z 17.01.2002r. i o tym samym znaku [...]) do wiadomości. Strona nie została również zapoznana z treścią odpowiedzi na te pisma, ani też nie została wezwana w zakreślonym terminie do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Stad też zarzuty skarżącego w tym zakresie były uzasadnione i z tego względu należało je uwzględnić. Istotę zagadnienia potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe na gruncie tego przepisu ( por.3.12.1982r., SA/Kr 743/82 ONSA nr 2, poz.112; 13.2.1986r., II SA 2015/85 ONSA z 1986r. nr 1, poz.13). W tej sytuacji organ II instancji naruszył przepis art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów chybiona jest argumentacja organu o możliwości przez skarżącego obrony swoich praw poprzez przeglądanie akt sprawy, składania wyjaśnień, czy też wniosków dowodowych. Czym innym w ocenie Sądu jest możliwość składania wniosków dowodowych i realizacja prawa strony do przeglądania akt sprawy (art. 73 k.p.a.), a czym innym jest realizacja przez organ administracji publicznej zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., która w niniejszej sprawie została naruszona. Naruszenie tej zasady mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji będzie kierował się uwagami zawartymi w uzasadnieniu w zakresie wyeliminowania naruszenia prawa procesowego. Zauważyć również wypada, że strona wniosła odwołanie od całości decyzji, a nie jak twierdzi organ od tej części decyzji, która dotyczy odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, chociaż Sąd przyznaje, że treść odwołania w całości odnosi się do tej części rozstrzygnięcia, którą odmówiono przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Mając na uwadze stan sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w tej części, w której została uchylona nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczona ochrona tymczasowa traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.