SA/Rz 1132/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i L. G. na decyzję Wojewody z dnia[...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. i L. G. solidarnie kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1132/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i L. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i J. R. pozwolenia na budowę garaży na działce nr 1018 w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § l pkt l k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126, ze zm.) - zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta prowadził postępowanie z wniosku A. i J. R. o udzielenie pozwolenia na budowę garaży zlokalizowanych na miejscu komórek na działce nr 1018 przy ul. J. w S. Decyzja tegoż organu z dnia [...] maja 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na uchybienia polegające na nieuzgodnieniu projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, upływie 3-letniego terminu ważności uzgodnienia dokumentacji projektowej oraz braku ustalenia czy zostały zachowane warunki techniczne wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 140, ze zm.), w szczególności nie ustalono, czy ściana budynku sąsiedniego znajdującego się na przeciw wjazdów do garaży posiada otwory okienne i drzwiowe, czy przewidywany plac manewrowy posiada dostateczną szerokość. Ponadto nie wszystkie strony uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją [...] z dnia [...] marca 2002 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę garaży na działce nr 1018 w S. przy ul. J. W jej uzasadnieniu stwierdził, że projekt został opracowany przez uprawnioną osobę, zawiera aktualne i wymagane w dniu składania wniosku uzgodnienia. Dla inwestycji ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została uzgodniona w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Obiekt jako projektowany na terenie zabudowy zabytkowej został też uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odniesieniu do wymagań dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego -usytuowanie garaży w odległości 4 m od działki 1020, w granicy z działkami 1020,1016 i 1015, w odległości 6 m od istniejącego budynku na działce 1023 i 4 m od budynku na działce 1016 - spełnia takie wymagania. Jednokondygnacyjne garaże o pow. 56,56 m2 o ścianach i dachu nie rozprzestrzeniających ognia (klasa odporności ogniowej 500 MJ/ m2 usytuowane w odległości większej niż 5 m od istniejących budynków spełniają wymogi § 272 i § 273 cyt. rozporządzenia. Spełniony jest również § 104 rozporządzenia określający najmniejszą szerokość drogi manewrowej do stanowisk postojowych, przy usytuowaniu prostopadłym - 5,7 m. Zaprojektowano bowiem dojazd z istniejącej drogi Gminy Miasta [...], działkami 1019, 1016 i 1020. Inwestor posiada prawo przejazdu pasem działki 1020 o szerokości 2,40 m, południowym pasem działki 1016 o szerokości 3m oraz zgodę właścicieli działki 1019 na przejazd ich własnością. W konkluzji uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany opracowany jest zgodnie z przepisami art. 5 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji J. i L. G. zarzucili naruszenie przepisów art. 35 ust. l ustawy Prawo budowlane oraz § 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), wykazując niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta, który przewiduje na tym obszarze jedynie możliwość adaptacji. Garaże mają powstać tylko z częściową przebudową istniejących komórek, jest to więc nie adaptacja, a budowa obiektu w określonym miejscu przy wykorzystaniu elementów istniejącego wcześniej obiektu. Otaczająca projektowane garaże zabudowa ma charakter wielorodzinny a nie jednorodzinny czy zagrodowy, a obiekty z otworami okiennymi i drzwiowymi nie są położone na jednej działce budowlanej, więc nie można zastosować wyłącznie przepisu wyjątkowego § 270 i § 273 rozporządzenia. § 272 stanowi natomiast, że odległość miedzy budynkami nie może być mniejsza niż 10 m ze względu na ochronę p/poż. Takie usytuowanie nakazano też w protokole uzgodnienia dokumentacji projektowej. Zaprojektowana droga manewrowa nie spełnia wymagań z § 104 rozporządzenia - inwestorzy nie posiadają zgody nowych właścicieli działki 1020, a działka ta nie jest obciążona służebnością. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach odniósł się do zarzutów odwołujących i stwierdził, że: 1) działka nr 1018 stanowi współwłasność A. i J. R., a zatem posiadają oni prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadają również prawo przejazdu, przechodu i przepędu pasem działki nr 1020 o szerokości 2,40 m, południowym pasem działki nr 1016 o szerokości 3m oraz zgodę współwłaścicieli działki nr 1019 na przejazd ich własnością. Wynika to za aktu notarialnego z dnia 19 lutego 2001 r., gdzie wpisane jest prawo służebności poszczególnych działek na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 maja 1959 r. W aktach sprawy znajduje się też oświadczenie W., K. i M. S. wyrażające zgodę na przejście i przejazd przez działkę nr 1019 A. i J. R. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przez organ I instancji ustalona prawidłowo, albowiem z MPZP miasta dla terenu oznaczonego symbolem A 124 MW zapis brzmi: "adaptacja istniejącego budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami handlu, gastronomii, rzemiosła i administracji. Zabudowa zabytkowa wzdłuż ul. Ś. podlega ochronie konserwatorskiej. Każda jej zmiana podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". 3) zachowane zostały wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 274 tegoż rozporządzenia nie określa żadnych wymagań co do odległości przeciwpożarowych małych, jednokondygnacyjnych garaży o pow. do 100 m2 od innych budynków, a zatem o ich usytuowaniu będą decydować wymagania funkcjonalne, przede wszystkim warunki dojazdu. Te zaś zostały zachowane, gdyż plac manewrowy przed garażem ma szerokość 6 m, co odpowiada wymogom § 104 (5,7 m). Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie spełnia także warunek z § 274 ust. 4 cyt. rozporządzenia - ściany garażu i dach nie rozprzestrzeniają ognia, wykonano je z pianobetonu, dach kryty jest dachówką ceramiczną. Inne przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. W konkluzji organ II instancji stwierdził, ze przedłożony przez inwestorów projekt budowlany posiada niezbędne opracowania i uzgodnienia wynikające z przepisów art. 33, 34 i 36 ustawy Prawo budowlane, a rozwiązania w nim zawarte nie naruszaj ą przepisów , w tym techniczno-budo wlanych. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzję tę zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i L. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego. Podobnie jak w odwołaniu skarżący wywodzą, że działka nr 1020 nie jest obciążona służebnością. Ściana z wjazdami do garażu nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, odległość miedzy budynkami nie może być mniejsza niż 10 m ze względu na ochronę p/poż., a wynosi tylko 6 m od budynku na działce 1022 i 4 m od budynku na działce 1016. Projekt nie jest zgodny z MPZP dla miasta z uwagi na to, że planowana inwestycja stanowi budowę z elementami przebudowy istniejącego obiektu, nie zaś adaptację, na co zezwala plan. Podnoszą także, że projektowane garaże przysłonią im dostęp światła do dolnej części ich budynku, ponieważ odległość ściany garaży od okien wynosić będzie tylko 4 m, to zaś narusza uzasadnione interesy osób trzecich, czyli art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zarzuty skargi są w istocie powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu, które to organ II instancji rozpatrzył, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że na inwestorzy korzystają z budynku gospodarczego usytuowanego na tej samej działce, na której mają powstać garaże. Dojazd odbywa się również przez działkę nr 1020, ta zaś działka nie przylega bezpośrednio do działki nr 1016 należącej do skarżących. Skoro więc korzystanie z działki nr 1020 przez A. i J. R. nie utrudni w żaden sposób korzystania skarżącym z ich działki, to należy uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza ich interesu prawnego (art. 5 ust. l pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Właścicielki działki nr ewid. 1020 H. H. i I. H. brały udział w postępowaniu i nie wnosiły zastrzeżeń w jego toku, jak również nie składały odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest więc jedną z przesłanek wydania pozwolenia na budowę. Prawo to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 3 pkt 11 cyt. ustawy jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Może ono więc wynikać również z umowy najmu, dzierżawy, bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., sygn. akt IV SA 400/88, ONSA 1986/2/56, wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt. IV SA 2311/96, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX nr 43803). Może być to również świadczenie polegające na działaniu, takim jak wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością przez wierzyciela na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt. IV SA 1366/96 LEX Nr 43240). Sposób wykazania się tym prawem określa art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakazywał dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku inwestycji takiej jak garaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi obejmować również niezbędny dojazd do obiektu oraz drogę manewrową. Pozwolenie na budowę dotyczy bowiem zgodnie z art. 33 ust. l zdanie pierwsze ustawy Prawo budowlane całego zamierzenia budowlanego, a bez zapewnionego dojazdu garażu nie można użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem. Ten rodzaj obiektów budowlanych został zresztą potraktowany szczególnie w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w Dziale III "Budynki i pomieszczenia" poświęca im rozdział 10 "Garaże dla samochodów osobowych". Przepisy tam zamieszczone dotyczą m.in. wysokości, wjazdu, wentylacji, dojść oraz dojazdu, w tym także szerokości drogi manewrowej. Szczególne wymagania dotyczą też bezpieczeństwa pożarowego, a sformułowane zostały w Dziale VI, rozdziale 8 "Wymagania szczególne dotyczące garaży". Dokonując oceny zebranych dowodów organy orzekające w sprawie zgodnie stwierdziły, że inwestorzy legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, są bowiem właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1018, na której mają zostać usytuowane garaże. Posiadają również prawo przejazdu, przechodu i przepędu pasem działki nr 1020 o szerokości 2,40 m, południowym pasem działki nr 1016 o szerokości 3m oraz zgodę współwłaścicieli działki nr 1019 (wyrażoną w formie oświadczenia dołączonego do akt sprawy) na przejście i przejazd przez ich działkę. Wynika to, zdaniem organów, z aktu notarialnego z dnia 19 lutego 2001 r., gdzie wpisane jest prawo służebności poszczególnych działek na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 maja 1959 r. Z przeprowadzonej przez Sąd analizy aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1020 i 1022 położonych w S. –Ś., na który powołuje się organ wpisane jest m.in. prawo służebności przechodu wschodnim krańcem parceli budowlanej Nr 285/2 (obecnie działki 1020 i 1022) na szerokości 2 m 40 cm na rzecz każdoczesnych właścicieli parceli Nr 285/1 (obecnie działka 1023). Służebność dotyczy więc wyłącznie przechodu, a nie "przejazdu, przechodu i przepędu", jak stwierdza organ. Potwierdza to zresztą I. N., współwłaścicielka działek 1020 i 1022, która w czasie rozprawy przed Sądem wyjaśniła, że służebność dotyczyła wyłącznie przechodu klatką schodową. Notabene służebność ta została zniesiona w dniu 20 czerwca 2002 r., co jednak nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie, jako że fakt ten zaistniał po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Jeśli zaś idzie o służebność południowym pasem działki nr 1016 (dawniej 283/1) o szerokości 3m, to z przedstawionego aktu notarialnego wynika, że dotyczy ona rzeczywiście przejazdu, przechodu i przepędu, ale ustanowiona jest na rzecz każdoczesnych właścicieli parceli 285/2 (obecnie działka nr 1020 i 1022), nie zaś na rzecz właścicieli działek nr 1023 i 1018. Bezspornym jest jedynie, iż inwestorzy posiadają zgodę właścicieli działki nr 1019 na przejście i przejazd. W takim stanie faktycznym nie sposób stwierdzić, że inwestorzy A. i J. R. wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś ocena zgromadzonych w sprawie dowodów został dokonana z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77 § l i 80 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W szczególności niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy odczytane zostały zapisy aktu notarialnego dotyczące służebności, co czyni zarzuty skarżących w tej kwestii zasadnymi. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący naruszenia wymogów odległościowych ze względu na ochronę przeciwpożarową. Szczególne wymagania dla garaży w tej kwestii określa § 274 cyt. wcześniej rozporządzenia. Zawarte w ust. 2 tego przepisu wymogi dotyczą tylko jednokondygnacyjnych garaży o powierzchni użytkowej do 100 m2 - wówczas odległość od innych budynków nie może być mniejsza niż 5 m, jeżeli nie zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej co najmniej 120 min. Prawidłowo więc uznał organ II instancji, że § 274 tegoż rozporządzenia nie określa żadnych wymagań co do odległości przeciwpożarowych małych, jednokondygnacyjnych garaży o pow. do 100 m2 od innych budynków, a zatem o ich usytuowaniu będą decydować wymagania funkcjonalne, przede wszystkim warunki dojazdu. Te zaś zostały zachowane, gdyż plac manewrowy przed garażem ma szerokość 6 m, co odpowiada wymogom § 104 rozporządzenia (5,7 m), jak również spełniono jedyny warunek dotyczący ochrony przeciwpożarowej zawarty w § 274 ust. 4 cyt. rozporządzenia, że jednokondygnacyjny garaż o pow. do 100 m2 powinien mieć ściany i dach nie rozprzestrzeniające ognia. Natomiast organ I instancji po ustaleniu, że garaże usytuowane są w odległości 4 m od działki 1020, w granicy z działkami 1020, 1016 i 1015, w odległości 6 m od istniejącego budynku na działce 1023 i 4 m od budynku na działce 1016 uznał za spełnione wymogi wynikające z § 272 i § 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy, choć sam prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia dotyczące odległości przeciwpożarowych, powinien był wyraźnie rozstrzygnąć tę kwestię, to znaczy odnieść się do tego, czy organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie powinny być zastosowane warunki wynikające z § 272 i § 273 rozporządzenia. Kwestia ta była bowiem przedmiotem odwołania, a brak wyraźnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza zasady ustanowione w art. 8 i 11 k.p.a. (pogłębiania zaufania do organów Państwa i przekonywania do zasadności przesłanek podjęcia decyzji). Biorąc pod uwagę, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia na budowę, a tym samym naruszony został przepis art. 32 ust. 4 ustawy, jak również wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że decyzje obu instancji dotknięte są tego rodzaju uchybieniami, które skutkują ich uchyleniem. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie zebranie i rozpatrzenie wszystkich dowodów, z poszanowaniem reguł dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie ocena czy spełnione zostały wszystkie wymogi do wydania pozwolenia na budowę. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271, ze zm.).