SA/Rz 115/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia stosownej dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. B. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 115/03 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G. B. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].12.2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia stosownej dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego. W sprawie tej postępowanie toczyło się z zawiadomienia E. Ł., domagającej się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęcia działań. m.in. dotyczących samowolnie uczynionych inwestycji przez G. B., a to wybudowania ganku przy wejściu do klatki schodowej. W sprawie tej organ I instancji przeprowadził oględziny na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym w S. przy ul. R. Zawiadomienie o terminie przeprowadzania oględzin doręczono G. B. i E. Ł. W toku oględzin ujawniono, że G. B. wykonała ganek drewniany wsparty na trzech rurach stalowych, zabetonowanych w gruncie. Ściany ganku są ażurowe, dach kryty blachą trapezową, a wykonano go w 2000r. nie posiadając pozwolenia na jego wykonanie. Na wybudowanie ganku G. B. miała posiadać ustne zgody p. W. i p. Ł. Zeznanie tej treści złożyła G. B. do protokołu oględzin, będąc pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. G. B. w piśmie z dn.23.09.2002r. wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr 4113 o powierzchni 530 m², a wykonane inwestycje nie wymagały uzyskania, jej zdaniem, pozwolenia na budowę. G. B. informowała także o uciążliwościach, jakie sprawiała jej działalność E. Ł., zawiadamiająca w sprawie. Podała również, iż ganek od strony wschodniej jest jej niezbędny z uwagi na zaciekanie wody deszczowej i niszczenie podłogi w korytarzu. Do organu I instancji zgłosił się J. Ł., które działając imieniem swojej żony (bez pełnomocnictwa) oświadczył, że nie udzielali G. B. zezwolenia na budowę ganku. Decyzją z dn. [...].10.2001r. (prawdopodobnie oczywisty błąd w dacie decyzji, powinno być "2002r.") Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na dyspozycję art.51 ust.1 pkt 2, ust.4, art.81 ust.1 pkt 2 ustawy z dn.7.07.1994r. prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) nakazał G. B. opracować w terminie do 28.02.2003r. orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ganku od strony wschodniej przy wejściu do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 4113 w S., potwierdzającego bezpieczeństwo obiektu i jego zdatność do użytku. W uzasadnieniu wskazano, że inwestorka w 2000r. wykonała roboty budowlane, o jakich mowa w art.3 prawa budowlanego, bez uprzedniego pozwolenia, dokonując powiększenia istniejącego tzw. spocznika, wsparcia go na trzech słupkach wykonanych z rur stalowych zabetonowanych w gruncie, a na nich ustawieniu ażurowych ścian ganku i pokrycia ich blachą trapezową. Zobowiązując do przedłożenia stosownych dokumentów organ wskazał, że będą one podstawą do stwierdzenia prawidłowości wykonanych robót. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. Ł. wskazując, że wybudowanie ganku przez G. B. nastąpiło samowolnie, bez uzgodnienia z pozostałymi współwłaścicielami, co winno skutkować decyzją nakazującą rozbiórkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła także G. B., podając że przedmiotowy ganek wybudowała na istniejącym fundamencie, spocznik wykonany jest z desek i wsparty na rurkach stalowych, na tym ustawiono ażurowe ściany ganku. Odwołująca się dołączyła kserokopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym fundamentem, i oświadczyła że nie rozumie nakazu przedstawienia orzeczenia technicznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dn. [...].12.2002r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm. zwany dalej k.p.a.). Organ odwoławczy uznał zasadność wniesionego odwołania przez E. Ł., wskazując że powołane przez organ I instancji przepisy art.51 ust.1 pkt 2 i ust.4 prawa budowlanego mają zastosowanie, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art.48 prawa budowlanego, zostały wykonane w sposób określony w art.50 tej ustawy. Organ odwoławczy uznał, że I instancja w niedostateczny sposób nie wykazała, by nie zachodziły tu okoliczności określone w art.48 prawa budowlanego zobowiązujące do wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem II instancji inwestycji tej nie można inaczej zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych, będących budową obiektu lub jego części, nie zaś rozumieć w kategorii remontu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymogi zachowania przepisu art.15 i 139 k.p.a. wymagały przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła G. B., zarzucając naruszenie art.129 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania E. Ł. wniesionego bezpośrednio do organu II instancji z uchybieniem terminu, a przy tym podanie wadliwej daty decyzji I instancji, naruszenie art.28 k.p.a. poprzez przyjęcie iż E. Ł. ma interes prawny w sprawie, oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego, a to jej art.3 pkt 8, art.29 ust.2 pkt 1 i art.48 poprzez przyjęcie, że na wykonanie przedmiotowych robót konieczne było pozwolenie na budowę, podczas gdy ganek wybudowano na istniejącym obiekcie i nie ma on charakteru trwałego, a wydany nakaz nie uwzględnił zobowiązania do przedstawienia orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót. Skarżąca wniosła o "odrzucenie odwołania E. Ł.", względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wywodzono, że odwołanie zostało wniesione wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji organu I instancji bezpośrednio do organu odwoławczego z uchybieniem terminu, zostać miały więc naruszone przepisy art.129 § 1 i 2 oraz art.65 § 1 k.p.a.. Skarżąca kwestionuje także przyznanie E. Ł. przymiotu strony postępowania, albowiem strony mają osobne mieszkania, a wykonany ganek służy wyłącznie skarżącej. G. B. wskazuje w skardze, że przeprowadzone roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bo ganek został wybudowany na starych istniejących fundamentach, ma charakter budowli ażurowej z listew drzewnych, mający cechy wiatrołapu. Skarżąca zarzuca przyjęcie przez organ odwoławczy nieuzasadnionej merytorycznie zmiany rozstrzygnięcia w sprawie, w aspekcie sugerowania zasadności jego rozbiórki.. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, a odnośnie zarzutu uchybienia terminu przy wniesieniu odwołania wskazał, że przeczy temu zarzutowi koperta ze stemplem zalegająca w aktach II instancji, z którego wynika, że odwołanie wniesione zostało w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Nietrafny jest zarzut rozpoznania odwołania E. Ł., jako wniesionej po upływie terminu. Organ I instancji doręczył decyzję stronom w dn.13.11.2002r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy), zaś E. Ł. nadała odwołanie listem poleconym w dn.26.11.2002r. (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej), wniesione zostało przeto w terminie. Nie ma znaczenia dla tego stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione wbrew pouczeniu bezpośrednio do organu odwoławczego. Organ ten działając zgodnie z art.65 § 1 k.p.a. i uwzględniając normę art.133 k.p.a. przekazał wniesione doń bezpośrednio odwołanie organowi I instancji (dowód: pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn.3.12.2002r. w aktach II instancji). Z tych przyczyn zarzut naruszenia cyt. wyżej przepisów kodeksu nie jest zasadny. Bez znaczenia natomiast jest oczywiście błędna data wydania decyzji organu I instancji, z kontekstu sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie i decyzja była wydawana w roku 2002, z tej przyczyny błąd ten ma charakter błędu pisarskiego, który może zostać w przewidzianym przez prawo trybie sprostowany (art.113 § 1 k.p.a.). Nie jest także zasadnym zarzut przyznania przez organy statusu strony E. Ł. Strony za fakt niesporny uznają, że działka nr 4113 położona w S. stanowi przedmiot współposiadania G. B., E. Ł. i M. W., które z racji wykupu lokali zakładowych posiadają udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Z tej przyczyny każdy ze współwłaścicieli budynku ma możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sprawach związanych z zabudową tej nieruchomości w odniesieniu do części wspólnych budynku. Oceny tej nie zmienia użytkowanie przez strony oddzielnych lokali mieszkalnych w budynku zlokalizowanym na nieruchomości, które posiadają nawet oddzielne wejścia. Z tej przyczyny wniosek o "odrzucenie odwołania E. Ł.", pomijając jego wadliwość formalną – wszak sąd administracyjny nie rozpoznaje tego odwołania – uznać należy za bezprzedmiotowy. Nie ma to także większego znaczenia, skoro sama skarżąca także wnosiła odwołanie i było ona przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego. Przyczyną uwzględnienia skargi jest naruszenie art.138 § 2 k.p.a., który stanowił o podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi podstawę dla organu odwoławczego do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawą do jej wydania jest przekonanie organu odwoławczego, że w sprawie nastąpiły tego rodzaju naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), które sprawiają, że można zasadnie postawić I instancji zarzut braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.77 § 1 k.p.a.), a przez to wydaną decyzję należy ocenić jako przedwczesną. Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego można by doszukać się stwierdzenia o braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niemniej jednak byłoby to stwierdzenie pozorne. Organ odwoławczy wyraził bowiem swój pogląd w sprawie kwalifikując merytorycznie wykonane roboty budowlane, będące przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego, jako budowę obiektu lub jego części. Za przyczynę wydania decyzji odwoławczej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. wskazano w ostatnim zdaniu uzasadnienia "konieczność zachowania przepisu wynikającego z art.15 i art.139 k.p.a.". Zdaniem sądu w tym składzie jest to całkowicie motyw chybiony. Przede wszystkim zauważyć należy, że jak to już wcześniej podkreślono, wydanie tego typu decyzji ma swoją wyraźną przesłankę, której nie można interpretować w oderwaniu od wyraźnego brzmienia przywołanego art.138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy wbrew zasadom ogólnym z art.8 (zasada pogłębiania kultury prawnej obywateli) oraz art.11 k.p.a. (zasada wyjaśniania motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy), a także wymogom., jakim powinno odpowiadać uzasadnienie prawne decyzji (art.107 § 3 k.p.a.) nie wyjaśnił nawet stronom, co stanowią owe przepisy, a nie przepis, art.15 i art.139 k.p.a.. Pierwszy z nich statuuje zasadę ogólną dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, drugi z nich formułuje regułę zakazu wydania decyzji w II instancji na niekorzyść odwołującego się (tzw. zakaz reformatio in pieus). Organ odwoławczy nie wyłuszczył, z jakich przyczyn te przepisy stanowią powód do wydania decyzji kasacyjnej, skoro sam wyraził swój pogląd odnośnie charakteru wykonanych samowolnie przez G. B. robót budowlanych. Organ II instancji nie zauważył nawet, że reguła z art.139 k.p.a. nie będzie miała w sprawie zastosowania, skoro odwołanie złożyły zarówno E. Ł. i G. B., które w samym postępowaniu, a i z kontekstu złożonych odwołań, oczekują zasadniczo rozbieżnych orzeczeń w sprawie. Zdaniem sądu decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana w oparciu o art.138 § 2 k.p.a., w tym przypadku gdy odwołanie złożyły strony o przeciwnych żądaniach, nie może w ogóle być rozpatrywana w kontekście "orzekania na niekorzyść" odwołującego się, skoro sprawa ma być jeszcze ponownie przedmiotem orzekania przez organ I instancji z powodu wadliwego postępowania wyjaśniającego. Pogląd tego typu wyrażany jest także w doktrynie (por. A.Skóra: Reformatio in pieus w postępowaniu administracyjny, Gdańsk 2002, s.104 i nast.). Organ odwoławczy nie dowodząc wadliwości postępowania wyjaśniającego, nie wskazując w jakim zakresie wymaga ono uzupełnienia, wypowiadając się natomiast wiążąco co do kierunku przyszłego rozstrzygnięcia w I instancji, sam naruszył zasadę dwuinstancyjności, rozumianą również jako prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia także w drugiej instancji oraz nakaz podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy (art.7 k.p.a.). Reasumując: jeśli organ II instancji uzna, że postępowanie wyjaśniające nie zawiera tego typu uchybień, które nakazywałyby przeprowadzić je w znacznej części, albo wystarczającym będzie przeprowadzenie postępowania uzupełniającego na etapie odwołania (art.136 k.p.a.) nie powinien "uciekać" od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W przeciwnym wypadku de facto pozbawia stronę prawa do instancji w postępowaniu administracyjnym. Jeśli z kolei uzna, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, to nie wypowiadając się merytorycznie o charakterze dokonanych robót i skutkach prawnych tego typu inwestycji, może wydać decyzję, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a.. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), postanowić należało jak na wstępie. Zwrot kosztów postępowania uzasadniony jest w świetle art.97 § 2 Pwsa. Uchylenie decyzji nakazuje orzec o przeszkodzie do jej wykonywania do czasu uprawomocnienia się wyroku, w związku z dyspozycją art.152 Ppsa.