SA/Rz 1197/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Marian Ekiert AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. i J. S.-B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących K. B. i J. S.-B. solidarnie koszty postępowania sądowego w kwocie 10 zł (dziesięć złotych). SA/Rz 1197/03 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].06.2003 r., Nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniami J. S.-B. i K. B. oraz Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2003 r., Nr [...] – nakazującą J. S.-B. i K. B. rozbiórkę altany ogrodowej nr 59 położonej na działce nr ewid. 31/10 w N. S., stanowiącej Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]". Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że altana położona na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" była wybudowana w okresie 1981-1985 i położona jest w odległości 3,40 m od gazociągu wysokiego ciśnienia [...](1), który był wybudowany prawdopodobnie około 1942 r. Nie ma dokumentu potwierdzającego datę wybudowania gazociągu. Wskazaną datę ustalono na podstawie wyjaśnienia Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. – Regionalnego Oddziału Przesyłu [...]. Wymieniony gazociąg stanowił główne i jedyne zasilanie Zakładów Chemicznych "[...]" od momentu uruchomienia pierwszej produkcji po II wojnie światowej tj. od roku 1954. Z dokumentów przedłożonych przez w/w Zakłady wynika, że dopuszczony był do eksploatacji przy ciśnieniu nominalnym CN 40 atm., był zatem gazociągiem wysokiego ciśnienia. W roku 1955 gazociąg zaliczono do majątku Zakładów Chemicznych [...]. Został uwidoczniony na mapie zasadniczej, opracowanej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w Ł. w dniu 15.10.1979 r., która została przyjęta do składnicy geodezyjnej w dniu 23.12.1980 roku. Przedmiotowa altana jest budynkiem murowanym, parterowym z częściowym podpiwniczeniem. W czasie jej budowy gazociąg był zinwentaryzowany geodezyjnie i eksploatowany. Przystępując do rozważań jurydycznych, organ odwoławczy zaakcentował, że odwołujący się poddają w wątpliwość budowę gazociągu w 1942 roku, ale istnienie tego gazociągu w 1955 roku jest faktem niespornym. W roku 1942 jak i w 1955 obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Art. 2 tego rozporządzenia stanowił, że uzyskanie pozwolenia władz na budowę, zmiany budowlane, użytkowanie budynków i urządzeń związane z budynkami jest wymagane tylko w wypadkach przewidzianych w tym rozporządzeniu. Gazociąg nie został uznany za obiekt wymagający pozwolenia na budowę. Natomiast altana była wybudowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane, która nie wymagała pozwolenia na budowę takich obiektów na terenie pracowniczych ogrodów działkowych. Okoliczność ta nie zwalniała jednakże z obowiązku zachowania przy budowie przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z normą BN-71/8976-31, jak również BN-80/8976-31 oraz przepisami obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, wymagana odległość podstawowa wolnostojących budynków niemieszkalnych od gazociągu powinna wynosić 15 m, a przy zastosowaniu rury ochronnej odległość ta może być zmniejszona do 10 m. W rozpatrywanej sprawie odległość ta wynosi 3,40 m. Wzdłuż gazociągu [...](1) przebiega wybudowany w 1999 roku gazociąg wysokiego ciśnienia [...](2), będący własnością Polskiego Górnictwa Naftowego S.A. w W. – Regionalnego Oddziału Przesyłu [...]. Decyzja organu I instancji była wydana na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zastosowana podstawa prawna przez organ I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 roku do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 52 prawa budowlanego z 1994 roku nakaz rozbiórki obiektu budowlanego kieruje się do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. J. S.-B. i K. B. są właścicielami przedmiotowej altany, przeto obowiązek rozbiórki skierowano do właściwej strony. Ustosunkowując się do innych zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie dotyczące rozbiórki gazociągu [...](1) zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2003 r., Nr [...]. Zarzut nieprawidłowego doboru stron postępowania /sprzeczny z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 10.12.2002 r., sygn. akt SA/Rz 2122/00/ nie jest trafny. W uzasadnieniu tego wyroku nie ma bowiem stwierdzenia, że Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. – Regionalny Oddział Przesyłu [...] nie ma przymiotu strony. Jest stroną postępowania, bo wzdłuż gazociągu [...](1) przebiega jak to już podano wybudowany w 1999 roku gazociąg wysokiego ciśnienia (2), będący ich własnością. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący J. S.-B. i K. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] i na wstępie wyjaśnili, że przedmiotowa altana nie jest samym w sobie niezależnym obiektem, ale elementem złożonej kompozycji ogrodowej składającej się poza altaną z takich elementów jak: - dwu oczek wodnych o powierzchni o powierzchni 18m2 i 6m2 zarybionych egzotycznymi rybami ozdobnymi i obsadzonych specjalnie zaprojektowanymi kompozycjami wodnych dziko rosnących roślin, - kompozycji klombowych tradycyjnych roślin ogrodowych zaprojektowanych na wzór ogrodów skalnych, - zestawów roślin dziko rosnących przeniesionych na ogród jako spójnych zestawów ekologicznych typu wrzosowisk czy paprotowisk z elementami krzewów i drzew współegzystujących z nimi, - nasadzeń drzew owocowych i dziko rosnących jak sosny, wierzby, brzozy, skomponowanych w spójną całość, - elementów drobnej architektury ogrodowej jak: pergole, wodospad, czy tradycyjna studnia. Całość jest ogrodzona i wykończona żywopłotem po części z dzikiej winorośli, winogrona jadalnego i szpalerem brzóz. W 2001 roku opisana działka uzyskała tytuł najładniejszej działki w dawnym województwie [...] i znalazła się w gronie 20-tu Laureatów Konkursu Krajowego [...]. Tak opisana całość posiada dużą wartość materialną, połowę dorobku ich życia. Wyburzenie altany doprowadziłoby do nieodwracalnej szkody, bo również spowodowałoby zniszczenie całego ogrodu, którego wartość kilkakrotnie przewyższa wartość samej altany. Po tym wprowadzeniu zarzucili, że decyzja organu I instancji została wydana bez właściwej podstawy prawnej. Zastosowano prawo budowlane z 1994 roku, a zgodnie z art. 108 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem 1.01.1995 r., zaś altana była wybudowana w latach 1981-1985, przeto organ naruszył zasadę nie działania ustawy wstecz. Zgodnie z § 2 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego uchwalonego w dniu 28.10.1981 r., przepisy prawa budowlanego nie obowiązywały w czasie budowy altany, a także przy zakładaniu, prowadzeniu i utrzymaniu pracowniczych ogrodów działkowych. Przepisy prawa budowlanego do zakładania, prowadzenia i utrzymania pracowniczych ogrodów działkowych zostały wprowadzone dopiero Regulaminem Pracowniczego Ogrodu Działkowego, który był uchwalony w dniu 18.02.1998 r. Altana została wybudowana zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym, zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia 16.07.1974 r. i zgodnie z Planem Realizacyjnym Ogrodu zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury [...] z dnia 22.06.1972 r. oraz zgodnie z Regulaminem Pracowniczego Ogrodu Działkowego. W takiej sytuacji chybiona jest argumentacja organu, iż naruszając normy BN 71/8976 i BN 80/8976-31 podczas budowy altany doprowadzili do kolizji z gazociągiem, skoro stosowanie norm branżowych nie było obowiązkowe, a zasady nimi uregulowane nie stanowiły warunków techniczno-budowlanych. Ponadto o zgodności budowy altany z naówczas obowiązującymi przepisami świadczą n/w okoliczności: - budowę altany rozpoczęli w 1981 roku i w tym czasie istniały już inne altany /co najmniej 5/, które także położone były w bezpośredniej bliskości, później ujawnionego gazociągu, - w toku przeprowadzonych okresowych przeglądów gazociągu, jego właściciel, jak również podmiot eksploatujący gazociąg nie wnosili zastrzeżeń, co do niezgodności usytuowania altany, a budowa altany trwała 4 lata. Taki stan rzeczy istniał do dnia 12.06.2000 r., czyli przez okres 15 lat właściciel gazociągu i podmiot eksploatujący gazociąg nie kwestionowali umiejscowienia altany. Potwierdzają to protokoły z okresowych kontroli gazociągu, które znajdują się w aktach I instancji. Gazociąg w czasie budowy altan nie był uznawany za gazociąg wysokiego ciśnienia, a na wysokociśnieniowy został przekwalifikowany w sposób pozaprawny w okresie późniejszym. O tym świadczą m. innymi takie fakty jak: - gazociąg do roku 1986 nie był umiejscowiony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, - gazociąg został zinwentaryzowany na mapie 251/15/53/8, wpisanej do składnicy geodezyjnej w dniu 23.12.1980 r. jako niskociśnieniowy, - gazociąg został w widoczny sposób oznakowany w terenie, a także został na nim zamontowany układ zaporowo-upustowy dopiero po roku 1984, a więc po dacie wybudowania nowego odcinka gazociągu, łączącego gazociąg z gazociągiem [...](3). Nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki przedmiotowego gazociągu. Postępowanie w tej sprawie wykazało, że na budowę gazociągu nie ma żadnych dokumentów wymaganych przez prawo budowlane, jak również przez przepisy budowlane dotyczące terenów zamkniętych związanych z obronnością państwa, które dawałyby prawo do uznania gazociągu za legalny. W takiej sytuacji nakaz rozbiórki altany jest co najmniej przedwczesny. Skarżący podnieśli też, że nakaz rozbiórki nie powinien być do nich kierowany. Przepis § 72 pkt 1 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego stanowi: "Zarząd Ogrodu wstrzymuje budowę i rozbudowę altany w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów niniejszego regulaminu". Natomiast § 72 pkt 2 stanowi, że członek związku zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych przez zarząd nieprawidłowości, a nawet do rozebrania budowanej lub rozbudowywanej altany, jeśli naruszenia nie mogą zostać w inny sposób usunięte. Tak więc zdaniem skarżących, tylko statutowe organy Polskiego Związku Działkowców mogły nakazać rozbiórkę przedmiotowej altany. Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga J. S.-B. i K. B. zasługuje na uwzględnienie niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, ponieważ stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./, cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające, wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane granicami skargi co oznacza, że przy orzekaniu biorą z urzędu pod uwagę naruszenia przez organy prawa procesowego i materialnego o jakich nie wspomniano w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w poprzednim wyroku kasacyjnym z dnia 10.12.2002 r., sygn. akt SA/Rz 2122/00 zalecił aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wezwać do udziału w postępowaniu administracyjnym J. S.-B., a ponadto zobowiązał organy do rozważenia cytuję; "czy tytuł prawny jakim jest prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na której uprzednio wzniesiono przedmiotową altanę nie uprawnia Polskiego Związku Działkowców do występowania w postępowaniu jako strony, pamiętając przy tym, iż w ramach postępowania prowadzonego z urzędu o statusie strony decydują uwarunkowania obiektywne /interes prawny lub obowiązek/, a nie wola określonego podmiotu". Stosownie do art. 99 przepisów wprowadzających, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1.01.2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zapewniły udział w postępowaniu w charakterze strony J. S.-B. oraz przyjęły, że użytkownik wieczysty m. innymi działki nr 31/10 ma przymiot strony postępowania i w związku z tym zapewniły udział w postępowaniu Polskiemu Związkowi Działkowców – Zarządowi Okręgowemu [...]/akta administracyjne I instancji T.III K. 53/. Nota bene Polski Związek Działkowców – Zarząd Okręgowy [...] składał remonstrację /odwołanie/ od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2003 r., Nr [...]/T.IV, K. 76 akt adm. I instancji/. W powołanych już zaleceniach, Naczelny Sąd Administracyjny ogólnie wspomniał o ewentualnym udziale w postępowaniu administracyjnym Polskiego Związku Działkowców, czyli nie określił jaki organ powinien tą organizację społeczną reprezentować. Takie szczegółowe określenie było niepotrzebne, bowiem na organie spoczywa obowiązek ustalenia jaki organ osoby prawnej jest uprawniony do jej reprezentowania w postępowaniu administracyjnym. Art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /tekst jednolity Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390 z późn. zm./ stanowi, iż Polski Związek Działkowców jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych i posiada osobowość prawną. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 6 stanowi, że Statut Polskiego Związku Działkowców powinien określać sposób reprezentowania tej organizacji na zewnątrz. Paragraf 96 ust. 1 i 3 Statutu Polskiego Związku Działkowców uchwalonego na V Krajowym Zjeździe Delegatów Polskiego Związku Działkowców w dniu 6.09.1997 r. /K. 35 akt sądowych/ stanowi, że Prezes Polskiego Związku Działkowców reprezentuje Związek na zewnątrz i kieruje jego pracami. Prezes Związku lub upoważniony przez niego wiceprezes łącznie z innym członkiem Krajowej Rady, mogą ustanawiać pełnomocników do dokonywania czynności dotyczących spraw sądowych i administracyjnych. Oznacza to, że tylko Prezes Związku może Związek reprezentować w postępowaniu administracyjnym i sądowym i jest uprawniony do ustanawiania swoich pełnomocników. Pracownicze ogrody działkowe i oddziały okręgowe są tylko ogniwami Polskiego Związku Działkowców /§ 45 Statutu/ i organy tych ogniw nie mogą samodzielnie występować w sprawach administracyjnych i sądowych. Prezesi tych ogniw mogą działać w tych sprawach tylko na podstawie pełnomocnictw udzielonych im przez osoby wskazane w § 96 Statutu i wówczas reprezentują Polski Związek Działkowców w W., a nie ogniwo tego Związku. Orzekające organy nie zwróciły uwagi na treść aktu notarialnego z dnia 19.04.2001 r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej M. M. Rep. A [...] /T.III, K. 54 akt adm. I instancji/. Z aktu tego wynika, że na podstawie umowy użytkowania wieczystego, Miasto i Gmina [...] oddała nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w W. w użytkowanie wieczyste na lat 99 działki o numerach: 31/6, 31/10, 592/11, 592/7, 593/1, 606/2 – położone w N. S. z przeznaczeniem na prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych. W części wstępnej aktu notarialnego /pkt 3 i 4/ podano, że Polski Związek Działkowców był reprezentowany przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego przez T. S. i D. D., którzy legitymowali się pełnomocnictwem notarialnym z dnia 3.11.1997 r., sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w W., Rep. A [...]/notariusz E. A./. Z opisanego dokumentu wyraźnie wynika, że użytkownikiem wieczystym terenu, na którym został urządzony Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w N. S., jest Polski Związek Działkowców w W. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 10.12.2002 r. zalecił rozważyć czy użytkownik wieczysty tego terenu ma przymiot strony postępowania administracyjnego, zaś akt notarialny wyraźnie wskazuje użytkownika wieczystego. Z rozważań z tych wynika konkluzja, że stroną postępowania powinien być Polski Związek Działkowców w W., a nie Zarząd Okręgu [...]. Osoby reprezentujące Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w N. S. i Polski Związek Działkowców – Zarząd Okręgowy [...] nie dysponowały stosownymi pełnomocnictwami upoważniającymi ich do reprezentowania Związku w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Ogniwa Związku nie posiadały zdolności administracyjno-prawnej w rozumieniu art. 29 i 30 § 1 k.p.a., czyli nie mogły być podmiotem praw i obowiązków. Nie były również uprawnione do podejmowania czynności w przedmiotowej sprawie administracyjnej /np. do wniesienia odwołania/. Niewątpliwie Polski Związek Działkowców z racji przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego posiada własny interes prawny w tej sprawie, ale w sprawie administracyjnej nie był właściwie reprezentowany. Doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i jest to okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego, zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera b, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających stanowi samoistną podstawę kasacyjną, niezależnie od tego czy omówione uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie w/w przepisów Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na marginesie należy dodać, że zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły kwestii czy Polski Związek Działkowców ma przymiot strony postępowania administracyjnego, nie dotyczyły bezpośrednio sprawy reprezentacji Związku, zatem Sąd przyjął, iż wskazane uchybienia procesowe orzekających organów nie są związane z niewykonaniem przedmiotowych zaleceń. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią n/w wskazówki: - zapewnią udział w sprawie użytkownikowi wieczystemu tj. Polskiemu Związkowi Działkowców w W., - ponownie ocenią zebrany w sprawie materiał dowodowy i zwrócą m. innymi uwagę na § 45 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego uchwalonego w dniu 29.10.1981 r. przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców, według którego członek Związku przed przystąpieniem do budowy altany miał obowiązek przedłożyć zarządowi ogrodu projekt budowy. W związku z tym dodatkowo zbadają czy do takiego projektu powinien być dołączony wypis mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 23.12.1980 r., na której wrysowany jest gazociąg [...](1).