SA/Rz 1207/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA /del./ Anna Lechowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie opinii sanitarnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz E. W. kwotę 10,00 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1207/01 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia M. M., E. W. i J. W. na postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2001r. [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Jako podstawę prawną powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 oraz art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 1 K.p.a. Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2000r. Miejski Inspektor Sanitarny uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Przedłużenie ulicy O. w R. od skrzyżowania z Aleją W. do ulicy M. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej I ETAP". Postanowienie to stało się ostateczne, ponieważ nikt nie złożył na nie zażalenia. W dniu [...] września 2000r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 2000r. Nr [...] na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. na wniosek M. M. oraz E. i J. W. działających przez pełnomocnika A. C., wznowił postępowanie w tej sprawie. We wnioskach pełnomocnik domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem reprezentowane przez niego strony nie brały udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W jego uzasadnieniu wykazał, iż reprezentowane przez niego osoby są stronami postępowania, albowiem toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez które przebiegać ma przedmiotowa inwestycja. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994r. SA/Kr 1740/93 "od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości" wg wyjaśnień pełnomocnika reprezentowane przez niego osoby były niegdyś właścicielami nieruchomości gruntowych w obecnym obrębie geodezyjnym nr [...] których ma dotyczyć planowana inwestycja. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 23 listopada 2000r. potwierdził, iż faktycznie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie Miejskiego Inspektora Sanitarnego w przedmiotowej sprawie dotknięte było wadą opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a to: że strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania Miejski Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2001r. [...] odmówił uchylenia swojego ostatecznego postanowienia z dnia [...] lipca 2000r. Nr [...] o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Przedłużenie ulicy O. w R. od skrzyżowania z Aleją W. do ulicy M. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej – I Etap". W uzasadnieniu wskazał, iż materialno-prawną podstawą postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu są przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139). Zgodnie z regulacjami tej ustawy decyzje o warunkach zabudowy, w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, podlegają uzgodnieniu ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 40 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy). Ocenie inspektora sanitarnego podlegają, zgodnie z zakresem jego właściwości rzeczowej, tylko zagadnienia zdrowotne i higieny. Zaś art. 46 ust. 3 ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, tym bardziej nie może rodzić praw do terenu postanowienie inspektora sanitarnego, które rozstrzyga tylko kwestie higieniczno-sanitarne. Dopiero w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor – Gmina Miasto R. – będzie musiał wylegitymować się tytułem prawnym do terenu, na którym ma być w przyszłości realizowana inwestycja. Tak więc postanowienie z dnia [...] lipca 2000r. objęte postępowaniem wznowieniowym, w żaden sposób nie narusza uprawnień którejkolwiek ze stron. Zastrzeżenia pełnomocnika stron do sporządzonej przez biegłego oceny oddziaływania na środowisko dotyczyły 1) oceny oddziaływania hałasu i badanie jego natężenia 2) nie uwzględnienia nocnych dostaw towarów ciężkim sprzętem do znajdujących się w tej dzielnicy hurtowni, 3) nie uwzględnienia negatywnego oddziaływania znajdującej się w sąsiedztwie stacji benzynowej, 4) poza tym nie określono dla jakiego terenu przewidywane jest zabezpieczenie ekranami akustycznymi. Inspektor Sanitarny ustosunkowując się do tych zarzutów napisał m.in. iż: sprawa dotyczy przedłużenia ulicy O. a więc budowy drogi. W zakres tej inwestycji nie wchodzi ani istniejąca stacja paliw ani istniejące hurtownie, stąd trudno uwzględniać uciążliwości związane z istnieniem tych obiektów. Ze względu na uciążliwość projektowanej drogi potrzebne będzie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, a dokładne usytuowanie ekranów akustycznych nastąpi w projekcie budowlanym. Wtedy też sporządzony będzie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla etapu uzyskiwania pozwolenia na budowę. Tam powinny być omówione szczegółowo rozwiązania techniczne, natomiast skorygowanie usytuowania środków ochrony przed hałasem może nastąpić na etapie użytkowania. Faza ustalania warunków zabudowy cechuje się dużym stopniem nieokreśloności. Nie jest wówczas znany dokładny przebieg inwestycji. Inwestorowi narzuca się jedynie pewne ogólne ograniczenia których musi przestrzegać. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ naprowadził, że w myśl art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Reguła ta ma zastosowanie również do postanowień. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik skarżącego wnosząc o jego uchylenie, a w uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji nie ustosunkował się w sposób przekonywujący do jego zarzutów. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 art. 144 oraz art. 146 § 2 w związku z art. 151 pkt 1 K.p.a. W jego motywach wskazał, iż podstawą nie uchylenia postanowienia był przepis art. 146 § 2 K.p.a., wg którego nie uchyla się rozstrzygnięcia jeżeli w związku z wznowieniem postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu. W uzgodnionym "projekcie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w/w inwestycji Miejski Inspektor Sanitarny zawarł zastrzeżenie o konieczności zamieszczenia w projekcie zapisu zobowiązującego do szczegółowego uwzględnienia w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wszystkich wniosków i wytycznych zawartych w punkcie 7 sporządzonej przez biegłego "Ocenie oddziaływania na środowisko budowy przedłużenia ulicy O.". Zapis ten na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w/w inwestycji jest wystarczający zaś sposób realizacji tego warunku i jego rozwiązania będzie przedmiotem uzgodnień również z organami Inspekcji Sanitarnej na etapie projektu budowlanego. Nie doszukano się również nieprawidłowości w przyjętych przez biegłego założeniach, metodyki obliczeń i wyników pomiarów na obecnym etapie uzgodnień. Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. W. wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi powtórzył argumentację pełnomocnika z zastrzeżeń do sporządzonej opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd ten podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny powołany jest do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, to znaczy zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz z przepisami prawa materialnego na podstawie których została wydana. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydaniu organy naruszyły prawo w omówionym zakresie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Nie budzi wątpliwości, iż postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2001r. pełnomocnik skarżących odebrał w dniu 19 marca 2001r. (zwrotne poświadczenie odbioru). Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie, iż zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego należy złożyć w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Z akt administracyjnych wynika, że zażalenie na postanowienie złożył pełnomocnik skarżących w dniu 27 marca 2001r. Pismo pełnomocnika noszące tytuł "Zażalenie" jest opieczętowane pieczątką organu, który je przyjął, a obok pieczątki z datą 27 marca 2001r. znajduje się adnotacja "złożono osobiście" brak jednak podpisu osoby dokonującej adnotacji. Czynności organu administracyjnego, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności – art. 72 K.p.a. Odręcznych notatek nie zawierających elementów o których mowa wyżej nie można uznać za dowody w sprawie. Zatem w pierwszej kolejności rozważyć należy czy zażalenie złożone zostało w terminie o którym mowa w art. 129 K.p.a. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu z art. 129 K.p.a. powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy zatem obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami prawa terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.) (patrz: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982r. ONSA z 1982r. Nr 1 poz. 52). Przyjmując zatem, że termin do złożenia zażalenia nie został zachowany rozpoznanie zażalenia przez organ odwoławczy jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Jeżeli natomiast przyjmiemy, że termin do złożenia zażalenia na postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego został zachowany badaniu należy poddać prawidłowość postępowania wznowieniowego. Podstawą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania był przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a mianowicie "że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Zaś zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. "postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia". Organ prowadząc postępowanie ponownie winien uwzględnić treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r. sygn. VI SA 13/95 (ONSA 1995/4/154) oraz z 4 grudnia 1995r. sygn. VI SA 20/95 (ONSA 1996/2/54) a mianowicie, że: "stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści". Nawet jeżeli przyjmiemy, że osoby co do których toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości są stronami postępowania to po wydaniu postanowienia o wznowieniu całe postępowanie należy powtórzyć prowadząc je ponownie z ich udziałem. Poza tym powołanie się w uzasadnieniu orzeczenia na przepis art. 146 § 2 K.p.a. jako przyczynę odmowy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji obliguje organ do uwzględnienia treści przepisu art. 151 § 2 K.p.a. Z tych względów zaskarżone postanowienie nie mogło ostać się w obrocie prawnym i na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).