SA/Rz 1222/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Transport i Spedycja w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącej Spółki z o.o. A. kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1222/03 U Z A S A D N I E N I E Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. Sp z o. o. w K. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 4000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42, 87 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm./, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłaty za przejazd po drogach krajowych /Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm./, z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów /Dz. U. Nr 120, poz. 1025 ze zm./ i z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm./. W uzasadnieniu zaś decyzji podano, że w dniu 9 kwietnia 2003 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] Oddział [...] przeprowadzili kontrolę pojazdu silnikowego Renault nr rej. [...] z naczepą General Trailers nr rej. [...] należącego do firmy A. Sp. z o. o. w K. i stwierdzili, że kierowca tego pojazdu nie posiadał dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z tego powodu Kierownik Urzędu Celnego nałożył na w/w przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 4000 zł. W odwołaniu A. Sp. z o. o. w K. zarzuciła nadinterpretację przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym i wnosiła o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji. Według twierdzeń odwołania sam fakt nieposiadania przy sobie dowodu opłaty nie jest czynem karalnym. Kierowca uiścił wymaganą opłatę, czego dowodem jest dobowa karta opłaty od 8.04.2003 r. – 9.04.2003 r. /oryginał załączono do odwołania/, lecz wskutek omyłki przy zmianie z innym kierowcą – W. R., T. H. nie przekazał mu karty opłaty za przejazd po drogach krajowych /uiszczonej we właściwym czasie i wymaganej wysokości/. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanej w odwołaniu decyzji organu I instancji. Przytaczając oświadczenie kierowcy z dnia 9 kwietnia 2003 r. – zgodnie z jego treścią właściwa dla kontrolowanego pojazdu karta opłaty drogowej pozostała w teczce innego kierowcy w wyniku niedopatrzenia podczas zmiany pojazdu i dokumentów – oraz wskazując na treść art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm./ stwierdził, że skoro w dniu kontroli kierowca nie posiadał w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych to dołączenie do odwołania oryginału karty opłaty dobowej, wydanej w dniu 7 kwietnia 2003 r. na pojazd o numerze rej. [...] nie może być podstawą zmiany decyzji o karze pieniężnej. Za stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym pobranie kary pieniężnej jest obligatoryjne, a jej wysokość jest ściśle określona w przepisach prawa /art. 92 ustawy/. Stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym organy celne są uprawnione do kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego, o których mowa w art. 87, zaś art. 93 ust. 1 daje organom celnym prawo do nałożenia na kontrolowanego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, w drodze decyzji administracyjnej. Stawki kar zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm./. W załączniku do tego rozporządzenia pod liczbą porządkową 6 określono karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w wysokości 4000 zł. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej wniosła A. Sp. z o. o. w K. z żądaniem jej uchylenia i z zarzutem naruszenia: 1/ art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie pkt 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. /Dz. U. Nr 115, poz. 999/, który swoim zakresem przekroczył delegację ustawową przewidzianą w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm./ i bezpodstawnie określił karę za naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, 2/ art. 92 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania przy sobie dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, mimo uiszczenia opłaty w odpowiednim terminie i w odpowiedniej wysokości z uwagi na brak penalizacji przedmiotowego naruszenia przepisów w ustawie, oraz bezprawnego nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4000 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz. U. Nr 115, poz. 999/. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 8 kwietnia 2003 r. przez skarżącą wykonywany był transport drogowy w ruchu międzynarodowym /z Węgier/ pojazdem nr rej. [...], którego kierowcą był T. H. i on dysponował dowodem opłaty za przejazd po drogach krajowych. W trakcie transportu doszło do zamiany kierowców – T. H. zastąpił W. R., który nie otrzymał od niego dowodu opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku z tym nie mógł okazać powyższego dowodu opłaty w czasie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego [...] Oddział Celny [...] w dniu 9 kwietnia 2003 r. Skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 4000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wydane w sprawie decyzje są błędne i niekonstytucyjne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz. U. Nr 115, poz. 999/ w pkt 6 swojego załącznika przekracza upoważnienie ustawowe do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów związanych z wykonywaniem transportu. Upoważnienie do wydania powyższego rozporządzenia zawiera art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz. U. Nr 125, poz. 1371/, z kolei w ust. 1 art. 92 ustawy nie ma punktu dotyczącego wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Obowiązek posiadania przy sobie dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych wynika z art. 87 ust. 1 cyt. ustawy. Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie, gdyż spenalizował naruszenie prawa określone w art. 87 ust. 1 ustawy, a który nie ostał objęty upoważnieniem ustawodawcy ograniczającym penalizację jedynie do przypadków z art. 92 ust. 1 ustawy i w konsekwencji naruszył art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślono, że ograniczenie upoważnienia dla Ministra Infrastruktury do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenie wskazane w art. 92 ust. 1 ustawy oznacza, że zamiarem ustawodawcy nie było wymierzanie kary pieniężnej za nieposiadanie przy sobie dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych, a jedynie zamiarem ustawodawcy były wymierzenie kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za korzystanie z dróg krajowych. W związku z powyższym fakt nieposiadania dowodu opłaty za przejazd po drogach krajowych przez przewoźnika przy sobie nie jest czynem karalnym. Wymaganą opłatę kierowca uiścił, czego dowodem jest oryginał dobowej karty opłaty w okresie 8-9.04.2003 r. przedłożony wraz z odwołaniem, a której nie posiadał przy sobie podczas kontroli /przy zmianie kierowców w pojeździe dowód opłaty uiszczonej we właściwym czasie i wymaganej wysokości nie został przekazany nowemu kierowcy/. Zwrócono nadto uwagę, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy penalizowane jest wykonywanie transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne przez przewoźnika nie mającego przy sobie dokumentów, o których mowa w art. 92 ust. 1 pkt 1-5 /nie ma wśród nich dowodu opłaty za korzystanie z dróg krajowych/. W konkluzji stwierdzono, że sam fakt nieposiadania przy sobie dowodu opłaty za korzystanie z dróg krajowych, w sytuacji gdy ta opłata była uiszczona, nie może być karalny, a więc wymierzona kara jest bezpodstawna, wydane decyzje opierają się na rozporządzeniu naruszającym ustawę oraz Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy – w trybie wskazanej wyżej ustawy – bowiem skarga A. Sp. z o. o. w K. została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. W tym świetle skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 4000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że w dniu 9 kwietnia 2003 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] Oddział [...] podczas kontroli pojazdu silnikowego Renault nr rej. [...] z naczepą General Trailers nr rej. [...] stwierdzili, iż kierowca tego pojazdu nie posiadał przy sobie dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kierowca tego pojazdu oświadczył, że wymagana opłata była uiszczona, ale wskutek "zmiany obsady" pojazdu nr rej. [...] i związanym z tym przekazywaniem dokumentów, opłata drogowa została w teczce kierowcy T. H. /K. 13 akt administracyjnych/. Do odwołania od decyzji organu I instancji dołączony został oryginał karty opłaty drogowej na powyższy pojazd, wydanej w dniu 7 kwietnia 2003 r. z okresem ważności od 8.04.2003 r. godz. 1030 do 9.04.2003 r. godz. 1030. W zgodnej ocenie organów celnych powołane w ich decyzjach przepisy uzasadniały wymierzenie skarżącej A. Sp. z o. o. /Przedsiębiorcy/ kary pieniężnej w kwocie 4000 zł z tytułu samego nieposiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zdaniem Sądu pogląd organów celnych nie zasługuje na akceptację – nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Art. 87 ust. 1 powyższej ustawy stanowi: "Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku...". Po myśli ust. 3 tegoż artykułu przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego przewóz w wymagane dokumenty. Art. 87 cyt. nie przewiduje sankcji /kary pieniężnej/ za naruszenie tego obowiązku. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 i 12 cyt. ustawy, zamieszczonym w Rozdziale 11 pt. "Kary pieniężne" każdy kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, lub nie mając przy sobie dokumentów, o których mowa w pkt 1-5 podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. Art. 92 ust. 1-5 nie wymienia "nie posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych". Natomiast w art. 92 ust. 2 cyt. ustawy została zawarta delegacja dla organu wykonawczego do wydania rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury wydał w dniu 3 lipca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm./; obowiązywało ono do dnia 28 września 2003 r. W załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego tabelę określającą wysokość kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, w pkt 6 za naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy, czyli wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych została określona kara pieniężna w wysokości 4000 zł. Według twierdzeń skargi w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wymienione zostały enumeratywnie naruszenia podlegające karze pieniężnej, zaś z mocy ust. 2 tegoż artykułu właściwy minister został upoważniony do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia wymienione w ust. 1 tego przepisu. Tymczasem w wydanym rozporządzeniu Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe /penalizując nieposiadanie przy sobie dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych/, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Po myśli art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że akt wydany w celu wykonania ustawy nie może przekraczać granic wynikających z delegacji do jego wydania z samej ustawy. W tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym Lp. 6 obok art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy znajduje się następujący zapis: "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych". Słusznie więc stwierdzono w skardze, że zakres delegacji wynikający z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym został w w/w rozporządzeniu przekroczony. Powyższe rozporządzenie w tym zakresie było niezgodne z upoważnieniem ustawowym. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko o dopuszczalności odmowy zastosowania przez sąd aktu podustawowego i orzekania ad causam na podstawie ustawy /vide wyrok SN z dnia 7.03.2003 r. III RN 33/02, OSNP 2004/7/111/. Stosownie zaś do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. /które zresztą utraciło moc obowiązującą/, będącym aktem podustawowym, rozszerzono zakres przedmiotowy zdarzeń objętych penalizacją w stosunku do katalogu podlegających karze naruszeń określonych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przekraczając tym samym granice upoważnienia ustawowego. Na marginesie wspomnieć jedynie należy, że nowela do ustawy o transporcie drogowym z dnia 23 lipca 2003 r. /Dz. U. Nr 149, poz. 1452/ - obowiązująca od dnia 28 września 2003 r. – nadała nową treść art. 92 i w załączniku do ustawy określiła wykaz naruszeń obowiązków i wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. W załączniku tym Lp.1.4. "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów dotyczących opłat za przejazd po drogach krajowych" przewidziano karę pieniężną. Za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w wysokości 3000 zł, natomiast za brak dowodu uiszczenia takiej opłaty w pojeździe – 200 zł. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie może podlegać karze fakt wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż nie odpowiada on hipotezie normy prawnej z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym /a którą objęte jest wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty/. Brak dowodu uiszczenia opłaty nie oznacza nieuiszczenia opłaty drogowej w ogóle. W warunkach rozpoznawanej sprawy bezsporny jest fakt uiszczenia opłaty drogowej, jak również fakt braku w pojeździe podczas przeprowadzania kontroli przez organ celny dowodu potwierdzającego wykonanie tego obowiązku, tj. dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jednakże w przekonaniu Sądu bez wątpienia karze pieniężnej podlega naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych /art. 92 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy/. W rezultacie więc zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo materialne /w/w przepisy ustawy o transporcie drogowym/. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, zaś co do wykonania zaskarżonej decyzji /pkt 2 wyroku/ po myśli art. 152 powyższej ustawy.