SA/Rz 1251/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd. B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2003r [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów skargę oddala SA/Rz 1251/03 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. W., podpisanej także przez M. W., jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dn. [...].07.2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów. W sprawie tej postępowanie prowadził w I instancji Starosta Powiatowy w D. na wniosek A. W. domagającego się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Wnioskodawca wskazywał, że istnieje między nim, a władającym nieruchomościami sąsiednimi Przedsiębiorstwem D.-M. w D. spór co do przebiegu granicy działki nr 541, stanowiącej własność wnioskodawcy. Działka ta winna mieć powierzchnię 3,51 ha, a w ewidencji gruntów widnieje zaniżona powierzchnia 3,47 ha. Rozbieżność ta wynikać ma prawdopodobnie z nie ujęcia przy dokonywania poprzednich zmian ewidencyjnych powierzchni działki nr 162/8, która miała wejść w skład nowotworzonej działki nr 541. Dokonywane następnie podziały działki nr 541 mają, wedle wnioskodawcy, nie uwzględniać prawidłowej jej powierzchni. A. W. wskazał, że toczy się obecnie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Wójta Gminy C., w którym geodeta miał ustalić, że prawidłowa powierzchnia działki nr 541/4 to 0,79 ha. A. W. podejmował w tej sprawie kilkukrotne pisemne interwencje m.in. do przewodniczącego Rady Powiatu D., starosty powiatowego, Wojewody (wspólnie z M. W.). Na pisma te Starosta Powiatu D. kierował szereg odpowiedzi, w których wywodził brak podstaw do uwzględnienia żądań wnioskodawcy. W dn.5.02.2003r. Geodeta Powiatowy w D. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "dostosowania operatu ewidencji gruntów do stanu prawnego pomiędzy działką nr 521/4 a działkami 521/1 i 521/2 położonymi w C." oraz wyznaczył rozprawę administracyjną na gruncie. W trakcie rozprawy ujawniono przebieg granic wskazywany przez A. W. i działającą z jego upoważnienia M. W., a także przez pełnomocników Przedsiębiorstwa D.-M. w D.. Ujawniono także, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest nadal przed Wójtem Gminy C. i dołączono do akt sprawy kopie dokumentów rozgraniczeniowych. Decyzją z dn. [...].05.2003r. Nr [...] Starosta D. odmówił wprowadzenia zmian przebiegu granicy w operacie ewidencji gruntów w obrębie C. pomiędzy dz. nr 521/4 stanowiącą własność A. W. a działkami nr 521/1 i 521/2, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a znajdującymi się w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa D.-M. w D.. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm. zwany dalej k.p.a.) oraz art.20 i 22 ust.1 ustawy z dn.17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm., zwane dalej Pgik). Zdaniem organu I instancji wniosek, jako pochodzący od M. i A. W. dotyczy usunięcia błędów w ewidencji gruntów polegających na wykazywaniu zaniżonej powierzchni działki nr 521/4 oraz poprawienie mapy ewidencyjnej do stanu zgodności z "mapą sprzedaży Nr [...] z dn.16.10.1991r.". Wskazując w uzasadnieniu sposób przekształcania działki nr 521, dla której założono księgę wieczystą KW nr [...], starosta wywodził, że w wyniku kolejnych aktów notarialnych sprzedaży wydzielanych z działki powyższej nowych działek wynika jednoznacznie, iż A. W. jest właścicielem działki nr 521/4 o pow. 0,75 ha. Stany własnościowe działki A. W. i działek Przedsiębiorstwa D.-M. w D. są uwidocznione w KW nr [...] oraz KW nr [...] i [...]. Granice przedstawione na mapie ewidencji gruntów zgodne mają być, zdaniem organu I instancji, z operatami podziałowymi działki nr 521 oraz działki 521/3. Wskazano ponadto, że w 1998r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie działek A. W. i Przedsiębiorstwa D.-M., które nie zostało jednak przeprowadzone. Kolejne rozgraniczenie miało miejsce w 2003r., w tej sprawie czynności rozgraniczeniowe toczyły się przed Wójtem Gminy C., który nie wydał jeszcze żadnej decyzji w tej sprawie. Zdaniem starosty ustalenia dokonane podczas wyznaczonej w sprawie rozprawy wykazują, iż zachodzi w sprawie spór, co do przebiegu granicy między działką A. W., a działkami Przedsiębiorstwa D.-M. w D.. Odnosząc się do żądania poprawienia powierzchni działki nr 521/4 z 0,75 ha na 0,79 ha w oparciu o wyliczenia powierzchni działki według wskazań wnioskodawcy i rysunku mapy wykonanej przez firmę "G." sp. z o.o. organ uznał, że nie może to stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Przywołując art.20 Pgik starosta wskazywał, że wprowadzanie zmian do ewidencji gruntów może odbywać się jedynie na podstawie stosownych dokumentów urzędowych i nie można w tym trybie rozstrzygać żadnych spornych kwestii odnośnie ustalania własności nieruchomości. Wskazując raz jeszcze na istniejący między stronami spór, co do przebiegu granicy wywodzono o braku podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A. W. zarzucając niedostateczne wyjaśnienie oraz błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odwołanie nosi zarazem wyraźne oznaczenie, iż jest to odwołanie A. W.. Odwołujący się naprowadzał raz jeszcze, że ustalając błędnie pierwotną powierzchnię działki nr 521/4, przy założeniu, iż w jej skład weszły działki nr 135/41, 135/43 i 162/8, pominięto powierzchnię 0.04 ha i ten błąd, jego zdaniem wpływa na kolejne działania organów prowadzących ewidencję gruntów. Odwołujący się wskazuje na przeprowadzone bez udziału właściciela działki nr 521/4 postępowanie w sprawie wznowienia granic z 1996r., z którego to postępowania nie udzielono mu wglądu w operat geodezyjny. Zarzucono brak przeprowadzenia pomiaru kontrolnego na gruncie, wywodząc iż jego wykonanie doprowadziłoby do usunięcia przyczyn sporu granicznego. Zarzucono ponadto manipulację organu posiadanymi dokumentami oraz zarzucono fałszowanie map, podnosząc także iż prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe opiera się na "fałszywych mapach". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisaną na wstępie decyzją z dn. [...].07.2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytaczając ustalenia faktyczne organu I instancji wskazał, że na podstawie aktu własności ziemi z dn. [...].12.1972r. Nr [...] A. W. stał się właścicielem działek o nr 135/41, 135/6, 135/43 i 135/22 o łącznej powierzchni 4,44 ha. W czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi C. przeprowadzonym w 1986r. działki o nr 135/41, 135/43 i 162/8 o łącznej powierzchni zmieniły oznaczenie na dz. nr 521 o powierzchni 3,478 ha. Zmianę tę A. W. miał zaakceptować własnoręcznym podpisem. Przytaczając raz jeszcze dokonywane podziały działki nr 521 organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, że powierzchnia działki nr 521/4, stanowiącej własność A. W. wynosi 0,75 ha i jest zgodna z powierzchnią tej działki ujętą w KW nr [...]. Podobnie rzecz się ma z działkami Przedsiębiorstwa D.-M. w D., nabywanymi od A. W. stosownymi aktami notarialnymi. Podnosząc, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe wskazano, że jego wynik może być podstawą dokonania ewentualnych zmian w ewidencji gruntów. Powołując się na treść § 86 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. (w uzasadnieniu nie podano nazwy ani publikatora tego aktu) organ odwoławczy wskazuje, że odwołujący się mogą złożyć dodatkowe dowody w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, wykonanej na własny koszt, a to może stanowić podstawę do dokonania ewentualnych zmian w ewidencji gruntów. Odwołując się do charakteru ewidencji gruntów, która jest zbiorem informacji o charakterze techniczno-deklaratoryjnym wywodzono o braku możliwości dokonywania zmian stosunków własnościowych poprzez zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Podnoszone kwestie sfałszowania map, zdaniem organu należy udowodnić, a winien to uczynić ten podmiot, który się na taką okoliczność powołuje. Przywołano także i tę okoliczność, że akt własności ziemi posiadany przez A. W. nie opiewał na działkę nr 162/8, a mimo to działką tą strona rozporządziła, dokonując sprzedaży działki nr 521/5, do której weszła działka nr 162/8. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek w Rzeszowie wnieśli A. i M. W. zarzucając jej naruszenie prawa przewidziane w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, kwestionując prawidłowość odnowy operatu ewidencji gruntów dokonanej w 1986r. Skarżący wskazują, że działka nr 521 uwidoczniona w KW nr [...] wedle dokumentacji wieczystoksięgowej nie powstała z udziałem działki nr 162/8, zatem powoływanie się na dokumentację z której wynika inny fakt wskazywać ma na fałszywość dokumentów. Wedle skargi w ewidencji gruntów funkcjonować ma wadliwy wpis oparty o błędną konfigurację działki nr 521. Zakwestionowano, by te sprawy miały zostać wyjaśnione w postępowaniu rozgraniczeniowym. Naprowadzając, że w istocie toczą się dwa postępowania rozgraniczeniowe mające za przedmiot te same działki skarżący podnoszą, że postępowania te nie zakończyły się wydaniem stosownych decyzji. Podnosząc raz jeszcze w wątpliwość, że działka nr 521 objęła według dokumentów geodezyjnych także działkę o nr 162/8 o pow.0,04 ha skarżący wywodzili, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo jak przebiegał proces powstawania działki nr 521, stan ten usankcjonował zaś organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę M. i A. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że żądania skarżących, aby organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów rozstrzygnął o zmianie przebiegu granic bez właściwego dokumentu potwierdzającego dokonanie żądanych zmian nie znajduje prawnego uzasadnienia. W trakcie postępowania przed sądem administracyjnym M. W. podała, że działa imieniem swego męża – A. W., który jest właścicielem działki nr 521/4 i udzielił jej stosownego pełnomocnictwa. Wskazała, iż fakt sfałszowania mapy odnośnie działki męża jest wykazywany przez biegłych w postępowaniu karnym, żądając przeprowadzenia m.in. dowodu z tych opinii. Odnośnie interesu prawnego A. W. do działki nr 162/8 to pełnomocniczka wskazała na akt własności ziemi, w którym działkę tę dopisano ołówkiem wśród działek, które miały być tym aktem ujęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy ustalić, kto jest uprawnionym do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. Z oznaczenia skargi wynikałoby, że skargę składają zarówno M. W., jak i A. W.. Na rozprawie M. W. przedstawiła pełnomocnictwo procesowe męża A. W., wskazywała na jego interes prawny w sprawie. Z akt administracyjnych wynika także, że wniosek o wszczęcie postępowania składał wyłącznie A. W., z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wynika że działka objęta przedmiotową decyzją stanowi wyłącznie jego własność, a M. W. działała jako jego pełnomocnik (pełnomocnictwo – k.82 akt organu I instancji). Z treści odwołania wynika także, wbrew oznaczeniu dokonanym przez wnoszących, że jest to odwołanie A. W.. Z tego względu sąd uznaje, że M. W. działa jako pełnomocnik A. W., będącego skarżącym w niniejszej sprawie. Skarga zdaniem sądu jest nieuzasadniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w takim stopniu, aby należało ją wyeliminować z obrotu prawnego stosownie do art.145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dn.17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgik). W myśl art.20 Pgik ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl art.22 ust.1 Pgik ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację prowadzą starostowie, a osoby o których mowa w art.20 ust.2 pkt 1 i art.51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów to jedynie zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz osobach fizycznych i prawnych, władających tymi gruntami i budynkami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane zostało stanowisko, iż dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać np. o prawie własności oraz o jego przedmiocie (tak NSA w niepubl. wyroku z dn.14.11.1996r. II SA 1824/95). Podstawą do dokonywania zmian w ewidencji gruntów są prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne oraz inne akty normatywne. Dotyczy to i zmiany przebiegu granic, a więc jej przebiegu, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (tak NSA w wyroku z dn.13.05.1999r., II SA 566/99, baza orzecz. LEX Nr 46217). Z kolei w wyroku z dn.17.02.1993r. II SA 1155/02 (ONSA Nr 2/94, poz.61) stwierdzone zostało, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Postępowanie o zmianę treści wpisu, a tego domaga się w istocie skarżący – A. W., nie służy jednak samodzielnemu ustalaniu zmian prawnych w tym zakresie. Zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. A. W. składając wniosek w dn.3.01.2003r. nie dysponował żadnym z tych dokumentów. Przeciwnie, wskazywał że wobec naruszenia granicy działki nr 521/4 przez Przedsiębiorstwo Drogowe-Mostowe wyniknął spór odnośnie przebiegu granicy, który toczy się przed Wójtem Gminy C., a który jak ustalały to organy orzekające w sprawie nie zakończył się wydaniem decyzji. We wniosku wywodził, że geodeta prowadzący rozgraniczenie wyliczył powierzchnię jego działki na 0,79 ha, niemniej jednak postępowanie to nie zostało zakończone. Skoro dokumentacja geodezyjna sporządzona na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego nie została niejako "zatwierdzona" przez prawomocną decyzję rozgraniczeniową, to z tych powodów nie mogła, jak trafnie orzekł organ I instancji, stanowić podstawy do "poprawienia" powierzchni działki nr 521/4. Jest rzeczą oczywistą, iż skoro toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, to tym samym wyznaczenie granicy działki m.in. 521/4 ma istotne znaczenie dla ujawnienia prawidłowej powierzchni tej działki. Dokonywanie zmiany w ewidencji gruntów odnośnie powierzchni działki objętej rozgraniczeniem, w trakcie toczącego się postępowania rozgraniczeniowego jest zdaniem sądu przedwczesne. Żądanie skarżącego dokonania analizy prawidłowości założonej ewidencji gruntów w 1986r. i wywodzenie iż zaniżono w owym czasie powierzchnię należnych mu działek o 0.04 ha, mającą odpowiadać powierzchni działki nr 162/8, także nie mogło doprowadzić do wydania decyzji w przedmiocie dokonania zmian. Ewentualna bowiem wadliwość działania organu geodezyjnego nie nosi cechy "oczywistej omyłki", zwłaszcza jeśli brać pod uwagę, że działka nr 162/8 w źródłowym wniosku skarżącego z dn.3.01.2003r. miała nie być objętą aktem uwłaszczeniowym (tak zresztą przyjmują to organy orzekające w sprawie), natomiast pełnomocniczka skarżącego wywodziła iż została ona dopisana w tym akcie ołówkiem, a dopisek ten miał uczynić organ uwłaszczeniowy. Sam skarżący przyznaje, że działka ta nie była objęta księgą wieczystą urządzoną dla działki nr 521 (por. k.1 akt administracyjnych organu I instancji). Z tych przyczyn także i ta okoliczność wykluczała uwzględnienie żądania A. W.. Wywodzenie o wadliwości operatu ewidencji gruntów założonego w 1986r. nie zostało przez A. W. w żaden sposób prawny udowodnione. W szczególności nie zapadło żadne orzeczenie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, które potwierdzałoby fakt sfałszowania map geodezyjnych czy innej dokumentacji istotnej dla ustalania faktów w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do tzw. wznowieniowego operatu ewidencji gruntów. Dopiero takie orzeczenie może mieć znaczenie w sprawie. Nie wystarczy, zdaniem sądu, w tym względzie odwołać się do ustaleń zawartych w opinii biegłego geodety, poczynionej na użytek toczącego się obecnie postępowania karnego. Abstrahując od faktu, że opinia ta dotyczy przerobienia dokumentacji mapy uzupełniającej nr [...], a więc nie dotyczącej założenia ewidencji gruntów w 1986r., to podkreślić należy, że powstała ona później niż wydane w sprawie decyzje. Odnośnie przeprowadzenia dowodu w sprawie sądowoadministracyjnej z opinii biegłych geodetów, to wskazać trzeba, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wyłącznie poprzez dowód z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art.106 § 3 Ppsa). Ta konkluzja wyklucza dopuszczalność prowadzenia dowodu uzupełniającego z opinii biegłych (por. także wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dn.25.09.2000r. FSA 1/00, ONSA Nr 1/2001, poz.1), ponadto nie ma to znaczenia dla wyjaśnienia istotnych z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, okoliczności. Sąd jednocześnie wyraźnie podkreśla, że oddalenie skargi A. W. w żadnym razie nie wyklucza, by w przyszłości po przedstawieniu stosownych dokumentów (np. prawomocnego wyroku sądowego, ostatecznej decyzji administracyjnej) uzyskanych w przewidzianym trybie przez prawo geodezyjne i kartograficznego szeroko rozumiane, dokonać zmiany w ewidencji gruntów odnośnie powierzchni działki nr 521/4. Z powyższych przyczyn sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a to nakazywało oddalenie skargi po myśli art.151 Ppsa.