SA/Rz 1332/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L.-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] II. uchyla decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. SA/Rz 1332/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. L.- S. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 20.11.2002 r. do 30.04.2003 r. w kwocie 3208,80 zł. Jako podstawę prawną powołał art. 6 c ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że K. L.- S.a zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...], uzyskując decyzją z dnia 13 listopada 2002 r. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 20.11.2002 r. na okres 6 miesięcy w wysokości 597,90 zł. W dniu 20 maja 2003 r. przedłożyła świadectwo pracy wydane przez Polski Czerwony Krzyż [...] Zarząd Okręgowy [...] oraz protokół ugody zawartej w dniu 13 maja 2003 r. przed Sądem Rejonowym [...], zgodnie z którą rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem 30 listopada 2002 r. na zasadzie porozumienia stron na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1990 r. , Nr 4, poz. 19, ze zm.) Dysponując tymi dowodami Starosta [...] postanowieniem z dnia 22 maja 2003 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania K. L.-S. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w dniu [...] czerwca 2003 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. w całości i odmówił przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W jej motywach wykazał, że K. L.- S. w dniu rejestracji tj. 12.11.2002 r. była zatrudniona, a zatem nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Starosta [...] zobowiązał K. L.- S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w formie zasiłku dla bezrobotnych za okres od 20.11.2002 r. do 30.04.2003 r. w kwocie 3208,80 zł w terminie 14 dni. W motywach tej decyzji wykazał, że pobrany zasiłek był nienależnym świadczeniem, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ponieważ został wypłacony mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, a pobierający był pouczony o tych okolicznościach. K. L.- S. złożyła odwołanie od decyzji tej, uznając ją za krzywdzącą, ponieważ pobierany zasiłek stanowił jedyne źródło utrzymania. Nadmieniła, że pracownik Powiatowego Urzędu Pracy [...] poinformował ją o konieczności zwrotu zasiłku za okres od 20.11.2002 r. do 30.11.2002 r., tj. kwoty 219,20 zł, na co wyraziła zgodę. Wojewoda [...] nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierający definicję "bezrobotnego" czyli osoby niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej, zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Świadectwo pracy odwołującej stwierdzające zatrudnienie w okresie 16.11.1987 r. do 30.11.2002 r. oraz protokół ugody sądowej dowodzą, że w dacie rejestracji czyli 12.11.2002 r. odwołująca pozostawała w stosunku pracy. Nie spełniała zatem warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji nie była uprawniona do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. W dniu rejestracji K. L. – S. była poinformowana, że pozostawanie w zatrudnieniu jest negatywną przesłanką przyznania statusu osoby bezrobotnej, a swoim podpisem poświadczyła przyjęcie do wiadomości, że jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków z cyt. ustawy. Składając pozew do sądu pracy była zatem świadoma, że rozstrzygnięcie będzie miało istotny wpływ na ustalenie jej uprawnień. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła K. L. – S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuca, że decyzja I instancji powinna być podpisana i opieczętowana przez Starostę, skoro organu odwoławczy na taką decyzję się powołuje. Tymczasem decyzja organu I instancji, od której skarżąca się odwołała wydana została przez Powiatowy Urząd Pracy. Zarzuca również brak ustosunkowania się organu odwoławczego do faktu, iż uzgodniono z nią zwrot zasiłku w wysokości 219,20 zł. Skarżąca podnosi, że w okresie od 1.12.2002 r. do 20.05.2003 r. była bezrobotna, utrzymywała się wyłącznie z zasiłku. Ugoda sądowa otworzyła jej drogę do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego od 1.12.2002 r., uważa więc, że należało jej przyznać to świadczenie od w.w. daty i wówczas zobowiązać do zwrotu zasiłku. Dodaje również, że należne jej wynagrodzenie za urlop od 11.11.2002 r. do 30.11.2002 r. zwróciła na rzecz PCK, wobec czego nie pobrała dwukrotnie zapłaty za okres 20.11.2002 – 30.11.2002. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając ponownie argumentację zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi stwierdził, że decyzja wydana przez organ I instancji została podpisana przez upoważniona przez starostę osobę – pracownika powiatowego urzędu pracy, na podstawie art. 6 b ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może bowiem udzielić stosownego upoważnienia do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Skarżąca rejestrując się 12.11.2002 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] nie poinformowała o złożeniu pozwu o przywrócenie do pracy, co miało istotny wpływ na ustalenie jej uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Nota bene fakt skierowania sprawy na drogę sądową podyktowany był zamiarem nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, które to prawo nabyła od dnia 21.05.2003 r., tj. po przedłożeniu ugody sądowej (decyzja w tej sprawie zapadła 2.07.2003 r.). Organ uznał, że uzgodnienia z kierownikiem referatu odnośnie zwrotu zasiłku nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ miały miejsce 20.05.2003 r. czyli po zaistnieniu okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przesłanką zastosowania wspominanego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli tylko podjęte były w granicach danej sprawy. Przy czym użyte w tym przepisie pojęcie "granic sprawy" wyznaczane jest nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-8/93 – wydanego na tle art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). Takie pojęcie granic sprawy oznacza tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Sytuacja taka wystąpi, jeżeli akt lub czynność dotyczy tego samego podmiotu, identycznego przedmiotu oraz podstawy prawnej (T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa, 1996 r., s. 200). Przekładając te rozważania na stan faktyczny sprawy stwierdzić wypadnie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] oraz zapadłe w wyniku wznowienia postępowania: decyzja Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2003 r. i postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2003 r., wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem postępowania był zwrot nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, a decyzja w tej sprawie zapadła na skutek wznowienia postępowania w sprawie przyznania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę prawną wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w ocenie organu wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał. Tą nową okolicznością było rozwiązanie stosunku pracy dopiero z dniem 30.11.2002 r., zaś nowymi dowodami potwierdzającymi tę okoliczność – protokół posiedzenia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 maja 2003 r., przed którym zawarta została ugoda dotycząca rozwiązania umowy o pracę – na zasadzie porozumienia stron z dniem 30 listopada 2002 r. oraz świadectwo pracy stwierdzające zatrudnienie K. L. – S. w Polskim Czerwonym Krzyżu w okresie 16.11.1987 r. – 30.11.2002 r. Sąd zauważa, że świadectwo to opatrzone jest datą 15.05.2002 r., choć treść ugody sądowej wskazuje, że chodzi zapewne o 15.05.2003 r. W tym miejscu przypomnieć wypada, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Z uwagi na enumeratywne wyliczenie w tym przepisie podstaw wznowienia oraz fakt, że dotyczą one nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, czyli takich, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, podstawy te winny być interpretowane ściśle i precyzyjnie. Dla spełnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymagane jest łączne zaistnienie następujących okoliczności: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, musiały one istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, dla organu zaś są nowe, ponieważ wcześniej nie były mu znane. W rozpatrywanej sprawie spełniona została niewątpliwie pierwsza przesłanka – nowe okoliczności i dowody ujawniły się po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2002 r., która zyskała walor decyzji ostatecznej, ponieważ nie wniesiono od niej odwołania. Błędne jest natomiast stwierdzenie, że nowe okoliczności istniały już wcześniej, tj. przed wydaniem decyzji z [...].11 2002 r. Ugoda została zawarta bowiem 13.05.2003 r., a z jej treści wynika, że na skutek zgodnego oświadczenia stron (złożonego przed sądem w dniu ugody) rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem 30.11.2002 r., przy czym pozwany – [...] Zarząd Okręgowy Polskiego Czerwonego Krzyża [...] zobowiązał się wydać powódce – K. L.- S. świadectwo pracy odzwierciedlające treść ugody do dnia 16.05.2003 r. Takie świadectwo pracy wydane zostało 15.05.2003 r., a więc również po wydaniu decyzji ostatecznej, choć stwierdza zatrudnienie skarżącej w minionym okresie. Starosta orzekając w dniu 13.11.2002 r. o przyznaniu skarżącej statusu bezrobotnej i prawa do zasiłku nie mógł więc uwzględnić faktu pozostawania jej w zatrudnieniu do 30.11.2002 r., skoro okoliczność taka zaistniała dopiero 13.05.2003 r. Trudno też wymagać od skarżącej, by składając pozew o przywrócenie do pracy mogła przewidzieć zarówno termin, jak i sposób rozstrzygnięcia swojej sprawy, a trzeba podkreślić, że niezwłocznie po zawarciu ugody i uzyskaniu nowego świadectwa pracy przedłożyła organowi stosowne dokumenty. Ponadto niezrozumiałym jest zarzut organu, że nie poinformowanie go o złożeniu takiego pozwu miało istotny wpływ na ustalenie uprawnień skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych. Trudno bowiem wyobrazić sobie jakie działania mógłby podjąć organ i jakie inne mógłby wydać rozstrzygnięcie niż przyznanie statusu bezrobotnej i prawa do zasiłku w sytuacji, gdy skarżąca spełniała ustawowe przesłanki do uzyskania takiej właśnie decyzji. Działania skarżącej polegające na wytoczeniu powództwa o przywrócenie do pracy miały niewątpliwie charakter starań o podjęcie zatrudnienia, co biorąc pod uwagę ratio legis ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest działaniem pożądanym. W opisanej sytuacji nie zaistniały więc przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które jak już Sąd zaznaczył należy interpretować precyzyjnie. Skoro tak, to nie było zasadne wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, a zatem postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r., jak również wydana w jego następstwie decyzja tegoż organu z dnia [...] czerwca 2003 r. uchylająca decyzję własną z [...].11.2002 r. w całości i orzekająca o odmowie przyznania skarżącej statusu bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych – podlegają uchyleniu jako zapadłe z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 45699, wyraził nawet dalej idący pogląd, sprowadzający się do uznania, iż decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z uznaniem wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotknięta jest wadą nieważności, jeżeli wznowienie postępowania nastąpiło na skutek wystąpienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które powstały po dniu wydania decyzji ostatecznej. Uchyleniu przez Sąd w rozpoznawanej sprawie podlegają również rozstrzygnięcia wydane w oparciu o decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu, czyli orzekające o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych –tj. zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Wydane zostały w konsekwencji błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej prawo do zasiłku w okresie od 20.11.2002 r. na okres 6 miesięcy, a w takiej sytuacji nie zaistniały przesłanki z art. 28 k.p.a. kwalifikujące świadczenie jako nienależnie pobrane. Na podstawie nowych okoliczności i dysponując nowymi dowodami organ winien rozważyć ewentualną zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tak, by wyeliminować z okresu pozostawaniu w bezrobociu i pobierania zasiłku czas pomiędzy 20.11.2002 r. a 30.11.2002 r. Nota bene z relacji skarżącej wynika, ze takie właśnie rozwiązanie było pierwotnym zamierzeniem organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie czyniłoby zadość wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa, czego nie można powiedzieć o zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Sąd nie uznał natomiast za zasadne zarzutów skargi dotyczących podpisania decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę nieuprawnioną. Słuszne jest w tym zakresie stanowisko organu powołujące się na art. 6 b ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które to przepisy umożliwiają staroście udzielenie pisemnego upoważnienia dla kierownika powiatowego urzędu pracy i innych pracowników tego urzędu do załatwiania w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych oraz zaświadczeń w zakresie zadań wykonywanych przez powiatowy urząd pracy. Decyzje podpisane przez W. F. - Kierownika Referatu Ewidencji i Informacji Powiatowego Urzędu Pracy [...], z upoważnienia Starosty [...], są w istocie decyzjami tego Starosty. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.