SA/Rz 1385/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /del./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: ref. stażysta Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. K. 10 zł /dziesięć zł/ tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lutego 2001 r. znak: [...] Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę ogrodzenia działki nr ewid. 237 od strony ulicy W. i U. w J. dla E. B., zakończone decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] września 1996 r. znak: [...]. Z zeznań złożonych przez W. K. oraz zeznań świadków wynika, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji i z nią zapoznał 12 listopada 1998r. Jako powód złożenia wniosku o wznowienie postępowania podał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a. Decyzją z [...] marca 2001 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. Starosta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego znak: [...] z [...] września 1996r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia działki nr ewid. 237 w obrębie nr [...] w J., wydanej dla E. B. i orzekł, że nie istnieją przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją W. K. złożył w Urzędzie Rejonowym 17 listopada 1998 r., podając jako przyczynę wznowienia fakt, że jego zdaniem jako strona, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Prawo do przymiotu strony wywodzi z tej przyczyny, że był właścicielem działki nr ewid. 237 obr. [...] w J., został wywłaszczony i przysługuje mu roszczenie o zwrot nieruchomości. Ponadto organ stwierdził, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, w żaden sposób nie rozstrzyga jeszcze, czy faktycznie zaistniała przyczyna, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Na uzasadnienie tego twierdzenia organ przytacza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku prowadzonego postępowania organ ustalił, że działka nr ewid. 238/1 – sąsiednia w stosunku do działki nr ewid. 237 została zwrócona na rzecz W. K. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego znak: [...] z [...] grudnia 1996 r., która stała się ostateczna 24 stycznia 1997r. W dacie wydawania pozwolenia na budowę ogrodzenia na działce nr ewid. 237 to jest 23 września 1996 r. W. K. nie był jeszcze właścicielem działki sąsiedniej i z tego względu nie może wywodzić przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o wydanie ogrodzenia. W księdze wieczystej Nr [...], w której jako właścicielka była wpisana E. B. w dziale III wpisano ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z powództwa W. K. przeciwko Zarządowi Miasta J. o wydanie działki o nr ewi. 237. Ponadto organ przywołuje definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. i wskazuje na treść przepisu art. 3 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147 z późn. zm.) Cytuje również komentarz Stanisława Rudnickiego "Prawo obrotu nieruchomościami" (wyd. C.H.BECK Warszawa 1995r. str. 172), który wyjaśnia, że domniemanie prawa własności z art. 3 istnieje, pomimo, że w księdze wieczystej ujawnione zostało ostrzeżenie (art. 10), zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym – domniemanie z art. 3 istnieje dopóki wpisane prawo nie zostanie wykreślone. W konkluzji organ stwierdza, że z samego wpisu ostrzeżenia o roszczeniu w księdze wieczystej nie można wywodzić żadnego prawa w stosunku do rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę, gdyż w takiej decyzji nie rozstrzyga się żadnych kwestii cywilnych. Zatem ostrzeżenie wpisane w księdze wieczystej nie mogło skutkować przyznaniem statusu strony W. K. w postępowaniu administracyjnym. Natomiast inwestorka wykazała się wystarczającym dowodem władania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu złożonym od tej decyzji, skarżący nie zgadza się z oceną dokonaną przez Starostę, że wpisane ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania prawa strony w postępowaniu administracyjnym i wnosi o wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy uchylenie dotychczasowej decyzji i w następstwie tego odmowę wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2001 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia wywiódł, że istotą wznowienia postępowania w tym konkretnym przypadku jest posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28k.p.a. Z materiału znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji jak i w samym rozstrzygnięciu zaistniały wady dyskwalifikujące decyzję organu pierwszej instancji. Ze zgromadzonego materiału wynika, bowiem, że nie istniały okoliczności do wznowienia postępowania w sposób przyjęty przez Starostę. Zdaniem organu drugiej instancji ani okoliczności faktyczne sprawy, ani też związane z nimi uwarunkowania prawne nie wypełniły żadnej z przesłanek normatywnych wymienionych w art. 145 k.p.a., uzasadniających wznowienie postępowania i uznania wniosku W. K. jako zasadnego. Skoro wnioskodawca nie wykazywał w rozpoznawanej sprawie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to tym samym z jego inicjatywy nie mogło być wznowione postępowanie i co więcej nie mógł w nim uczestniczyć na prawach strony. W skardze złożonej do Naczelnego Sadu Administracyjnego, W. K. nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, według którego to przepisy prawa budowlanego mają przesądzać o braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Niespornym jest, że działka 237 stanowiła własność W. K. i w 1973 r. została przejęta na własność Państwa i niewykorzystana na cel określony w Zarządzeniu Naczelnika Miasta J. Obecnie toczy się postępowanie sądowe o unieważnienie aktu notarialnego mocą, którego E. B. nabyła działkę nr 237.W przypadku unieważnienia aktu notarialnego działka będzie podlegała zwrotowi, a zatem nie można przyjąć, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie o wydanie pozwolenia. Organ pierwszej instancji powinien na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 uchylić decyzję o pozwoleniu i odmówić wydania takiej decyzji, albo zawiesić postępowanie w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o unieważnienie aktu notarialnego. Mając na względzie powyższe fakty, skarżący wnosi o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o oddalenie skargi z uwagi na ustalenia faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, jednakże z innych względów niż wykazał skarżący. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Zgodnie natomiast z art. 134 wyżej cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sprawowaną kontrolą obejmuje legalność zaskarżonego aktu tj. jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego w najszerszym wymiarze i to bez względu na to, czy związana z tym problematyka została poruszona w skardze. Postępowanie administracyjne w kontrolowanym postępowaniu zostało wszczęte postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym przez Starostę, w którym jako przyczynę wznowienia organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie tego rodzaju stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do przeprowadzonego w trybie zwykłym (uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91 "Wokanda" 1991 nr 11). Z uwagi na to, że mamy do czynienia z nowym postępowaniem, to należy prowadzić je zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. We wstępnej fazie postępowania wznowieniowego to jest przed wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania organ winien ustalić krąg podmiotów, które będą stronami postępowania o wznowienie, kierując się definicją strony zawartą w art.28 k.p.a. Zgodnie z art. 151 §1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane możliwe rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu organ winien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. W tej sytuacji możliwość wydania przez organ odwoławczy wszelkich decyzji o charakterze kasacyjnym musi być interpretowana zawężająco skoro dotyczy to wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy także w drugiej instancji. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie oparł swe rozstrzygnięcie na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje typową decyzję kasacyjną . Zgodnie z tym przepisem uchylana jest zaskarżana decyzja i umarzane postępowanie pierwszej instancji. W odstąpieniu od rozstrzygania istoty sprawy organ odwoławczy nie ma jednak swobody. Ograniczenie to wypływa z kryterium umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, a zatem odnieść należy je tylko do przypadków, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W razie, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozpoznać merytorycznie chyba, że zachodzą podstawy do kasacji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Umorzenie postępowania byłoby, zatem możliwe w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 105 k.p.a. (np. śmierć strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie cofnięte). Żadna z wymienionych sytuacji w sprawie niniejszej nie zachodziła. Nie może również stanowić przesłanki do umorzenia postępowania wznowieniowego ustalenie, że podmiotowi, który domaga się wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przysługuje przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu "zwykłym", zakończonym decyzją ostateczną, skoro obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron dla wznowionego postępowania. Należy wyraźnie rozgraniczyć te dwa postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem nadzwyczajnego charakteru postępowania wznowieniowego, celem którego jest ocena przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym zakończonego decyzją ostateczną. W kontekście wymienionych uwag zaskarżona decyzja musi być oceniona jako wadliwa i naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Eliminując, bowiem decyzję Starosty z [...] marca 2001 r. jako błędną Wojewoda bezpodstawnie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. W efekcie wydania zaskarżonej decyzji nadal, bowiem brakuje w kontrolowanym postępowaniu ostatecznej oceny kwestii wskazanych w art. 149 § 2 k.p.a. i zakończenia sprawy dotyczącej wznowienia postępowania rozstrzygnięciem wymienionym w art. 151 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.(Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 § 1 powołanej wyżej ustawy.