SA/Rz 14/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi małoletniej A. T. jako następcy prawnej skarżących S. i J. C. – reprezentowanej przez matkę B. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz małoletniej A. T. jako następcy prawnej skarżących S. i J. C. – reprezentowanej przez matkę B. T. kwotę 30 zł /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 14/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - po rozpatrzeniu odwołania S. C. i J. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu [...], w części dotyczącej nieuwzględnienia uwag i zastrzeżeń na wykazaną w operacie ewidencyjnym powierzchnię działki nr 1387 - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l Kpa i art. 20 ust. l i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 ze zm.) . Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że Prezydent Miasta orzekł o zatwierdzeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego zmodernizowanej ewidencji gruntów i założonej ewidencji budynków dla obrębu [...]. W swojej decyzji odmówił uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez S. C., dotyczących przebiegu granicy między działkami nr nr 1387 i 1386. Odmowę wykonania pomiaru kontrolnego działki nr 1387 uzasadnił brakiem zgodnego wskazania przez zainteresowane strony przebiegu linii granicznej działki nr 1387 z działką nr 1386 i podał, że przebieg granicy został przyjęty według istniejącej dokumentacji geodezyjnej włączonej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Od decyzji tej odwołanie złożyli S. C. i J. C. domagając się przywrócenia powierzchni działki zgodnie z posiadaną dokumentacją. Zarzucili, że nastąpiło bezzasadne pomniejszenia powierzchni ich działki z 0,0784 ha na 0,0777 ha. Powierzchnia 0,784 wykazana jest w księdze wieczystej. W czasie okazania granic w dniu 27.07.2000 r. nie wyrażali zgody, ani nie zawarli ugody co do zmiany granicy. Twierdzą, że ogrodzenie swojej działki wzdłuż granicy z działką nr 1386 wykonali 0,5 m bliżej od rzeczywistej jej granicy, aby można było dokonywać konserwacji siatki. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżona nim decyzję. W jej motywach stwierdził, że w celu dostosowania ewidencji gruntów miasta do systemu informatycznego prowadzenia ewidencji gruntów i przejścia na komputerowe zbiory danych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U.Nr 38, poz. 454 z 2001 r. ) przeprowadzona została modernizacja istniejącej ewidencji gruntów oraz założona ewidencja budynków dla dotychczasowego obrębu nr [...], włączonego do nowego obrębu ewid .nr [...]. W myśl przepisów rozporządzenia, projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu [...] w dniach od 3 lipca do 28 lipca 2000 r. był wyłożony do wglądu zainteresowanych stron celem zapoznania się i złożenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń. Zastrzeżenia do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków złożyła S. C. Wnosząc o wykonanie pomiaru kontrolnego swojej działki nr 1387, zakwestionowała przebieg granicy z działką sąsiednią nr 1386 i podniosła, że część jej działki została włączona do działki sąsiedniej. Po rozpatrzeniu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń , Prezydent Miasta wydaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdził operat opisowo -kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu [...]. Odnosząc się do zastrzeżeń S. C. i J. C. podanych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że ze zgromadzonych akt a w szczególności z protokołu okazania stanu władania nieruchomości wynika, iż uwagi zainteresowanych, tj. C. S. reprezentowanej przez córkę T. B. zostały uwzględnione i zlecony został pomiar kontrolny działki nr 1387. Warunkiem przeprowadzenia pomiaru kontrolnego działki jest jednoznaczne wskazanie rozdzielających je granic przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz podpisanie przez nich protokołu przyjęcia granic. Jak wynika z treści protokołu spisanego w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń, zainteresowani nie doszli do porozumienia w kwestii zgodnego przyjęcia granic na gruncie , co wskazuje na istnienie sporu o zasięg własności. Geodeta stwierdził, że istniejąca granica na gruncie między działką nr 1387 a działką nr 1386 wzdłuż ogrodzenia jest zgodna ze stanem ( szkic przebiegu granic nr 22 ) wykazanym na mapie ewidencyjnej . Należy podkreślić, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisami § § 36, 37 i 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków , przebieg granic działek ewidencyjnych w toku modernizacji wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego . W omawianej sprawie , przebieg granic działki nr 1387 przyjęty został według stanu wynikającego dotychczasowej ewidencji gruntów, włączonego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalenie spornej granicy może nastąpić w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, a jego wynik będzie stanowił podstawę do ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym. Powierzchnia działki nr 1387 (zmniejszona o 7m2 od poprzedniej) jest wynikiem matematycznego obliczenia ze współrzędnych punktów załamań granicy. Stosownie do treści § 86 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. wobec kwestionowania powierzchni nieruchomości wykazanej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] , odwołujący się mogą złożyć dodatkowe dowody w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, opracowanej przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego na indywidualne zlecenie i koszt. Dokumentacja ta będzie stanowić podstawę do ewentualnego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu operatu opisowo- kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu [...] nie mogą być rozstrzygane sprawy związane z ustaleniem zasięgu własności i wynikające na tym tle spory graniczne - stwierdził organ odwoławczy. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyli J. i S. C. domagając się "anulowania" decyzji obu instancji. W motywach skargi podali, że w roku 1964 nabyli działkę o pow. 0,84ha i taka jej powierzchnia wykazana jest w księdze wieczystej. Od takiej też powierzchni płacili podatek od nieruchomości. Ponowili twierdzenia, iż nie wyrazili zgody na zmniejszenie powierzchni działki i nie zawarli też w tym zakresie ugody. Ogrodzenie działki zbudowali z przesunięciem na swoja niekorzyść o około 0,5m, od granicy, by zapewnić sobie dostęp w celu jego konserwacji. Podczas modernizacji przyjęto bezpodstawnie przebieg granicy zgodnie z ogrodzeniem, nie zaś w oparciu o dokumentację kartograficzną, bądź z ksiąg wieczystych lub dane z dokumentacji podatkowej. Uważają to za niesprawiedliwe a postępowanie organu uznają za wynik nieudolności urzędników opłacanych z ich podatków, jako obywateli miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W okresie pomiędzy wniesieniem skargi do Sądu a dniem pierwszej rozprawy skarżący w dniu 12 lutego 2003r. darowali sporną działkę małoletniej A. T., której przedstawicielka ustawowa - matka B. T. poparła jej imieniem skargę i zarzuciła, iż nie jest prawdą, by granica działki w czasie modernizacji została przyjęta na podstawie dokumentacji geodezyjnej, jak twierdzi zaskarżona decyzja, bowiem na wcześniejszej mapie ( z 1963r.) miała ona linię prostą a obecnie w jej przebiegu wykazany został uskok . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ), co oznacza, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt odpowiada przepisom prawa, pomijając inne aspekty oceny, w tym także względy celowości i słuszności i uwzględnia skargę wówczas, gdy akt zaskarżony narusza prawo materialne , czy przepisy proceduralne w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) , zwanej dalej P.p.s.a. Z mocy jej art. 134 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak przede wszystkim z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesione. Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. zatwierdzającą operat opisowo kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta [...] obrębu [...], zakwestionowaną przez poprzedników prawnych skarżącej w części dotyczącej nieuwzględnienia ich zastrzeżeń odnośnie powierzchni działki Nr 1387. Decyzja kończąca postępowanie administracyjne w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z zapisem § 56 pkt 2 w zw. z§ 42 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U.Nr 38, poz. 454, z 2001 r. ), zwanego dalej rozporządzeniem, winna odpowiadać wymogom kodeksu postępowania administracyjnego a nadto zawierać między innymi uzasadnienie stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. Uzasadnienie w tej kwestii stanowi część uzasadnienia decyzji, które zgodnie z wymogami art. 107 §3 kpa winno zawierać wskazanie faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wymóg ten dotyczy także decyzji drugoinstancyjnej, która dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 8 ( zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa) i 11 kpa ( zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy) winna odnosić się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania. Standardom tym nie odpowiada zaskarżona decyzja. Podzielając stanowisko w niej zawarte, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w procesie modernizacji na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 wspomnianego rozporządzenia a w razie jej braku lub gdy nie odpowiada ona obowiązującym standardom technicznym, w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie (§38) zaś w razie sporu, co do przebiegu granic na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie ( §39), Sąd wyraża pogląd, że wskazane wyżej przepisy kpa w zw. przepisem § 42 ust 2 pkt 2 rozporządzenia nakładały na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego na podstawie, których przyjęte zostały granice spornej działki . Dokumenty te winny być przy tym wskazane w sposób umożliwiający ich identyfikację, bo tylko wówczas możliwa będzie kontrola zgodności decyzji z prawem w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, jak również sądowym Decyzja I instancji wskazania takiego nie zawiera. Mimo jej zakwestionowania odwołaniem zawierającym zarzut , że granice ustalono nieprawidłowo biorąc pod uwagę ogrodzenie działki , które nie pokrywa się z jej granicą prawną , co skutkować miało zmniejszeniem jej powierzchni w stosunku do wykazanej nie tylko w księdze wieczystej ale również w wypisie z rejestru gruntów z roku 2000, organ II instancji również nie wskazał tej dokumentacji, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że granice przyjęto "według stanu wynikającego z dotychczasowej ewidencji gruntów , włączonego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W aktach organu I instancji nadesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę znajdowały się kserokopie map, przy czym dokumenty te nie były opisane w sposób umożliwiający ich bezsporną identyfikację i ocenę zarzutów, które podnosiła przedstawicielka ustawowa małoletniej następczyni prawnej skarżących, twierdząca iż przebieg granicy nie został przyjęty na podstawie dokumentacji geodezyjnej, bowiem przebiega ona inaczej na mapie z roku 1963. Pełnomocnik organu na rozprawie nie był w stanie wskazać na podstawie jakiej dokumentacji wprowadzonej do zasobu przyjęto przebieg granicy podczas modernizacji i wyjaśnił, że najprawdopodobniej na podstawie mapy ewidencyjnej , kserokopia wyrysu z której znajduje się na k. 9 akt organu I instancji. Na wyrysie tym brak było informacji, kiedy mapa została sporządzona, jak również wskazania nr ewidencyjnego, pod którym została włączona do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Informacja złożona przez organ na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 9 lutego 2005r. w części dotyczącej najprawdopodobniej modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1975 są niepełne ( sądzić należy, że jest to omyłkowy brak kilku wyrazów w zdaniu), nadto z ich części wstępnej wynikać może, iż granice działki ustalono w drodze bezpośrednich pomiarów podczas założenia ewidencji gruntów, co miało miejsce w latach 1955-58 a także i poprzednicy prawni skarżącej brali udział przy ustalaniu tych granic. Przedstawicielka prawna skarżącej zakwestionowała możliwość ich uczestniczenia w takim pomiarze, twierdząc, iż działkę nabyli oni w roku 1968 , na dowód czego okazała kserokopię aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 20.07.1968 . Zauważyć wypadnie, że organ przy wspomnianym piśmie, jako dowód uczestnictwa poprzedników prawnych skarżącej w pomiarach przy założeniu ewidencji gruntów przedłożył kserokopię protokołu granicznego bez daty, który jak wynika z pieczęci na poprzedzającej stronie został włączony do zasobu ewidencji gruntów w dniu 27.05.86. Pełnomocnik organu nie był w stanie wyjaśnić z jakiej daty pochodzi wspomniany protokół. Zgodnie z art. 106 §3 P.p.s.a, Sąd może z urzędu a także na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponieważ przedłożone w tym trybie przez organ dokumenty i wyjaśnienia pisemne nie pozwalają na odparcie zarzutów skargi, iż granice działki nie zostały przyjęte podczas modernizacji w oparciu o dokumentacje geodezyjną znajdująca się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym a przeciwnie zostały podczas tego zabiegu zmienione a uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania tych dokumentów , co jest równoznaczne z brakiem wskazania dowodów na podstawie, których poczyniono ustalenie stanowiące podstawę faktyczną decyzji, Sąd uznał, że jest ona dotknięta naruszeniem art.7,77 §1, 107 §3, 8 i 11 kpa i § 42 ust 2 pkt 2 w zw. z § 56 pkt2 rozporządzenia w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta obligowała Sąd do uchylenia zasksrzonej decyzji, mimo aprobaty dla poglądu, iż w postępowaniu modernizacyjnym nie mogą być rozstrzygane spory o przebieg granicy, które z uwagi na jej funkcję są w istocie sporami o zasięg własności. W postępowaniu ponownym należy rozpoznać odwołanie z udziałem odpowiednio reprezentowanej następcy prawnej odwołujących (jeśli zostanie ono podtrzymane) wnikliwie ocenić wszystkie zarzuty i wydać decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1litc. P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy, Sąd stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.