SA/Rz 1438/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert (del.) Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant referent-stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. Określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. SA/Rz 1438/03 Uzasadnienie Rada Miasta [...] czternastoma uchwałami o Nr [...] z dn. [...].06.2003r. postanowiła uwzględnić bądź przyjąć zarzuty osób fizycznych wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M." w T. Uzasadnienia wszystkich uchwał są identyczne i sprowadzają się do uznania konieczności dokonania zmian w projekcie planu, polegających na uwzględnieniu zarzutu w związku ze stanowiskiem organu jednostki pomocniczej - Przewodniczącego Zarządu Osiedla M., zgłoszonego na sesji w dn.30 maja 2003r., a mającym na celu ochronę prawa własności oraz innych praw nabytych przez osoby wnoszące zarzut. W/w uchwały zostały doręczone Wojewodzie [...] w dn.7.07.2003r. (dowód: prezentata wpływu). Pismem z dn.l4.07.2003r. Urząd Wojewódzki zwrócił się do Prezydenta Miasta o bezzwłoczne przekazanie do wglądu dokumentów, związanych z dotychczasowym tokiem formalnym sporządzania projektu planu, dokumenty te wpłynęły do organu nadzoru w dn.29.07.2003r.. Pismem z dn.l4.08.2003r. skierowanym do Prezydenta Miasta Dyrektor Generalny Urzędu Wojewódzkiego działający z upoważnienia Wojewody zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwał Nr [...] w sprawie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M." w T. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dn. [...].08.2003r. sygn. [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Rady Miasta Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że obowiązek uwzględnienia zarzutów powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy, wedle organu nadzoru, "musi kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym". Zdaniem wojewody uchwały Rady Miasta nie zawierały uzasadnienia faktycznego i prawnego, na podstawie którego można by przyjąć, że istniały uprawnienia do uwzględnienia zarzutów, czym rada miała naruszyć art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zasygnalizowano nadto, że dokumenty związane z tokiem sporządzania projektu planu przedłożono organowi nadzoru dopiero 29 lipca 2003r., dokumentacja ta ma stanowić "integralną część uchwały", zdaniem Wojewody dopiero w tym dniu rozpoczął bieg termin 30 dni, z kontekstu uzasadnienia wynika, że do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta działająca przez swego przewodniczącego. Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dn. [...].09.2003r. postanowiono wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dn. [...].08.2003r. dot. uwzględnienia przez radę zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęto treść projektu skargi, a do jej wniesienia upoważniono przewodniczącego rady. Skarga zarzuca organowi nadzoru naruszenie art.85 i 91 ustawy o samorządzie gminnym, art.18 ust.2 i 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w konkluzji domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej dyskusja radnych w trakcie sesji, wskazywała na zasadność uwzględnienia wniesionych protestów i zarzutów. Odwołano się do motywów zacytowanego także przez organ nadzoru wyroku NSA z dn.7.05.199r. IV SA 1590/98, wywodząc że podjęte uchwały były zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi znajdować ma uzasadnienie w tym, że skarga została złożona przez nieuprawniony podmiot i niewłaściwie podpisana. Zdaniem organu nadzoru art.31 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że gminę na zewnątrz reprezentuje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zaś w świetle utrwalonego orzecznictwa (w odpowiedzi na skargę brak jest wskazania o jakie orzeczenia chodzi) wójt jako reprezentant gminy wyraża wolę osoby prawnej jaką jest gmina i działa w jej zastępstwie. Z ostrożności procesowej wniesiono o oddalenie skargi, wskazując na cytowane już w przedmiocie zaskarżenia aspekty związane z terminem jego wydania, zaś w odniesieniu do kwestii zgodności uchwał z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym powtórzono argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Replikując, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi. W piśmie procesowym skarżącej wskazano, że podstawą wniesienia skargi była uchwała Rady Miasta, wskazano na uchwałę Sądu Najwyższego dopuszczającą wniesienia skargi lakże przez prezydenta miasta bez stosownej uchwały, argumentując że w przedmiotowej sprawie art.31 ustawy o samorządzie gminnym nie miał zastosowania. W trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą dlatego też stosownie do art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj nymi (ustawa z dn.30.08.2002r. Dz.U. Nr 153, poz.. 1270, zwana dalej p.p.s.a.). Kwestią wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest zasadność wniosku organu nadzoru o odrzucenie skargi. W myśl art.98 ust. 1 ustawy z dn.8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy,..., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego są uchwały Rady Miasta, jest bezspornym, że rada ta w terminie ustawowym do wniesienia skargi podjęła uchwałę, w której wyraziła wolę zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzut, jakoby tylko prezydent miasta był w takiej sytuacji uprawnionym do samej czynności wniesienia skargi, gdyż tylko ten organ wyraża wolę osoby prawnej, jaka jest gmina, nie jest uprawniony. Argumentacji za takim stanowiskiem dostarcza sama ustawa o samorządzie gminnym, wskazując w art.98 ust.3a, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Wolą ustawodawcy, jest więc by sama rada gminy mogła skutecznie wnosić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące jej uchwały. Takie stanowisko zajmowała także judykatura od niemalże początku obowiązywania ustawy o samorządzie terytorialnym (por. wyrok NSA z dn.29.07.1991r. sygn. SA/Po 708/91, OSP Nr 9/1992, poz.202). Podpisanie skargi w tej sytuacji przez przewodniczącego rady miasta, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze za przedmiot ma uchwały tej rady, nie skutkuje w świetle art.98 i art.31 ustawy o samorządzie gminnym odrzuceniem takiej skargi. Oceniając skuteczność złożonej skargi Sąd uznaje, że zasługuje ona na uwzględnienia z powodu przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W myśl art.91 ust.l ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art.90. Stosownie zaś do art.93 ust.l cyt. ustawy po upływie terminu wskazanego w art.91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja organu nadzoru do rozstrzygania o nieważności badanej uchwały jest ograniczona terminem 30 dniowym od dnia jej przedłożenia organowi nadzoru. Akta sprawy wskazują, że przedmiotowe uchwały zostały doręczone organowi nadzoru w dn.7.07.2003r., choć brak jest adnotacji, czy zostały one złożone osobiście, czy też za pośrednictwem poczty. Z tym jednak dniem rozpoczął bieg termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, który upłynął bezskutecznie w dn.7.08.2003r.. Ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje w art.93 ust.1, że po upływie w/w terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Termin z art.91 ust.l ustawy o samorządzie gminnym ma charakter terminu prekluzyjnego, wykluczającym jest jego przerwanie przez ewentualne wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego (tak: J.Sulimierski, w : K.Byjoch, J.Sulimierski, J.P.Tarno: Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s.170). Podobnie wykluczyć należy, że za datę, w której rozpoczyna bieg ten termin jest data uzyskania, wedle organu nadzoru, niezbędnej dokumentacji związanej z podjęciem uchwały. W orzecznictwie sądowym wskazano, że zakres i tok postępowania, o którym mowa w art.91 ustawy o samorządzie terytorialnym (wyrok zapadł w czasie, kiedy ustawa z 8.03.1990r. nosiła taką nazwę) ... nie ma wpływu na bieg trzydziestodniowego terminu, określonego w art.91 ust.1 ustawy samorządowej (wyrok NSA z dn.30.08.1995r. III SA 439/95, ONSA Nr 3/1996, poz.140). Stanowisko Wojewody jakoby dokumentacja związana z podjętymi pracami planistycznymi stanowiła "integralną część uchwały Rady Miejskiej" jest zupełnie dowolne i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dn.7.07.1994r. tekst jednol. Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.137 ze zm.). Ustawa ta za część uchwały podjętej na jej podstawie uznaje np. rysunek planu, stanowiący załącznik do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.8 ust.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z treści art.24 ust.3 cyt. ustawy w żaden sposób nie wynika, że integralną częścią uchwały w sprawie zarzutu jest dokumentacji planistyczna, takiego ustalenia nie zawierają ponadto zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miasta. Jeśli organ nadzoru uznaje, że do podjęcia stanowiska w aspekcie wydawania lub nie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego koniecznym jest sięgnięcie do materiałów z prac planistycznych to winien skorzystać z innych środków, jakie są w jego dyspozycji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zdaje się jednak abstrahować od treści uzyskanych dokumentów, skoro koncentruje się na wadach samych uchwał. Zauważyć ponadto należy, że organ nadzoru, ani skarżąca nie dołączyli do akt sprawy dokumentacji wskazującej na przebieg prac planistycznych. Nie stanowi to jednak, jak wywiedziono powyżej, przeszkody do wydania wyroku w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z obrazą art.91 ust.1 i art.93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co w świetle art.148 p.p.s.a. uzasadnia jego uchylenie.