SA/Rz 1454/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: ref. - staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i J. C. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz1454/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że z wniosku J. i J. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie zamurowania otworu okiennego na parterze budynku nr 8 przy ul. P. w K. usytuowanego na działce nr ewid. 2275. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nakazał M. G. wykonanie zmian i przeróbek polegających na zamurowaniu przedmiotowego okna w terminie do 25 marca 2002 r. Na podstawie relacji świadków i stron organ ustalił, że z początkiem lat 60 – tych XX wieku Spółdzielnia "[...]" w K. wykonała samowolnie otwór okienny na parterze budynku w ścianie szczytowej, granicznej. Odwołał się przy tym do przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216), przewidujących w przypadku budynków wznoszonych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy konieczność zaopatrzenia w mur ogniochronny bez otworów oraz przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Na skutek odwołania M. G. decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w jakim czasie powstał budynek należący obecnie do M. G. i budynek sąsiedni J. i J. C. oraz czy budynek na działce 2275 został zbudowany z wszystkimi oknami (zarówno na parterze, jak i na wyższych kondygnacjach) od strony działki 2273 na podstawie pozwolenia na budowę, czy też okna zostały wykonane w terminie późniejszym legalnie, czy samowolnie. W postępowaniu ponownym organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której ustalił, że budynek na działce 2275 powstał w okresie międzywojennym. W ścianie od strony działki nr 2273 posiada on 3 otwory okienne zlokalizowane w jednej linii na parterze, I piętrze i poddaszu. Budynek na działce nr 2273 J. i J. C. istnieje od 1914 r. Odległość pomiędzy budynkami wynosi od 3,97 m (w poziomie piwnic, gdzie mur posiada "odsadkę") do 4,06 m. Organ I instancji ustalił też, że granice działek nr 2275 i 2273 nie uległy zmianie co najmniej od 1913 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. i M. G. wykonanie zmian i przeróbek polegających na zamurowaniu trzech okien w ścianie granicznej budynku nr 8 usytuowanego na działce nr ewid. 2275 w terminie do 24 czerwca 2002 r. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na ustalenia, jakich dokonał w trakcie rozprawy administracyjnej, dotyczące daty powstania otworów okiennych. Okno w poziomie parteru wykonane zostało początkiem lat 60-tych przez Spółdzielnię "[...]" w K., pozostałe okna wykuto w latach 40-tych. Po wykuciu okna na parterze, na skutek interwencji J. i J. C. okno to zostało zabezpieczone deskami (okiennicami). W konkluzji organ stwierdził, że wykucie otworu w ścianie położonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością było niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. W przypadku zaś wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje wydanie przez właściwy organ nakazu wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołał się M. G., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych. W szczególności w ocenie odwołującego brak jest dowodów na to, że okna na piętrze jego budynku powstały w latach czterdziestych i bez pozwolenia. W tej kwestii organ I instancji powołał się na zeznania J. C., który jest osobą w wieku lat ok. 50, a zatem faktu takiego nie może pamiętać, brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostało też bezspornie ustalone, czy otwór okienny na parterze budynku został wykonany w latach 60-tych samowolnie – brak jest dokumentów potwierdzających taką samowolę, jak i dowodów świadczących o interwencjach p. C. w sprawie zamurowania okna, co wskazuje, że przez 40 lat taki stan rzeczy akceptowali. Organ I instancji przyjął, że odległość otworów okiennych od ściany sąsiedniego budynku p. C. wynosi mniej niż 4 m, podczas, gdy z obliczeń dokonanych podczas rozprawy administracyjnej wynika, że odległość ta wynosi 4,03m i 4,06 m. Odwołujący podniósł także, że budynek zakupił w 2001 r. od Gminy [...] z zobowiązaniem do utrzymania zawartych umów najmu lokali mieszkalnych. Na piętrze budynku zamieszkują 2 rodziny, w tym jedna od 1969 r., które otrzymały przydział lokali z Urzędu Miasta [...]. Zamurowanie okna na piętrze spowodowałoby pozbawienie światła dziennego w pokoju o pow. ponad 23 m². Podobna sytuacja jest z oknem na parterze, które jest jedynym oknem dla pomieszczenia usługowego. Organ II instancji uwzględnił odwołanie i opisaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że obiekt w obecnym stanie, tj. z otworami okiennymi istnieje ponad 40 lat. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie ma możliwości ustalenia, czy przedmiotowe okna wykonane były legalnie. W związku z tym, że nie można w sposób niewątpliwy wykazać, że przedmiotowe okna wykonane były samowolnie, organ odwoławczy rozważał ewentualność ich pozostawienia z uwzględnieniem uwarunkowań zawartych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że sposób usytuowania budynku ze ścianą z otworami okiennymi nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, nie powoduje też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi imienia. Ściana budynku sąsiedniego usytuowanego w odległości ok. 4m jest ścianą pełną, wykonana z materiałów niepalnych. Dokonana w budynku na działce 2275 wymiana okna na parterze nie wprowadziła żadnego nowego utrudnienia w użytkowaniu sąsiedniej działki, sytuacja taka istnieje już bowiem ponad 40 lat. Decyzję tę zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C. i J. C., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 138 § 2 k.p.a., podkreślając dowolność w rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem wyników całego postępowania dowodowego, naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji z jakiej przyczyny organ odmówił wiarygodności zeznaniom J. C. i J. C., że okna zostały wykute w drodze samowoli budowlanej, nadto obowiązujące w czasie ich wykonania przepisy nie dopuszczały możliwości wykucia takich okien w sposób zgodny z prawem. Skarżący zarzucają również naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli i art. 5 ustawy Prawo budowlane. Powołany wyżej przepis rozporządzenia z 1928 r. nie dopuszczał wykucia w murze granicznym otworów okiennych, a zatem oczywistym jest, iż wykucie takich otworów miało charakter bezprawny i wykonane zostało bez stosownego pozwolenia na budowę, gdyż takie pozwolenie nie mogło być wydane. Naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane polega zaś na całkowicie błędnym przyjęciu, że w oparciu o ten przepis można pozostawić samowolnie wykuty otwór okienny, gdyż nie narusza to interesów osób trzecich ani nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi imienia, pomimo, iż przepis ten wyraźnie nakazuje budować i utrzymywać obiekt budowlany zgodnie z przepisami, natomiast interesy skarżącego są ewidentnie naruszone przez usytuowanie okna wychodzącego bezpośrednio na posesję skarżącego. Zastosowanie art. 5 ustawy przez organ II instancji sankcjonuje stan sprzeczny z prawem – samowolę budowlaną. Dostęp światła w sąsiednim budynku, po zamurowaniu okien może być zapewniony poprzez inny układ wewnętrznych ścianek działowych. Budynek ten został wybudowany bez okien od strony posesji skarżących i wówczas istniejący układ ścian wewnętrznych zapewniał dostęp światła. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W jej podstawie prawnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie przepis proceduralny – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczący zakresu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Dozwala on na uchylenie decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. W części reformacyjnej decyzji organ umorzył postępowanie pierwszej instancji, powołując w uzasadnieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, przy czym nie określił, czy chodzi o ustawę z 1994 r., czy też z 1974 r. Przepis ten, zarówno w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), jak i wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przewidywał, że obiekt budowlany należy projektować, budować utrzymywać, nowelą z 1997 r. dodano także "użytkować", zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Podstawą zastosowania wspomnianego art. 5 ustawy w niniejszej sprawie był brak możliwości wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, że okna w ścianie granicznej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. 2275 od strony działki nr ewid. 2273 wykonane były samowolnie. Organ stwierdził, że sposób usytuowania budynku, ze ścianą szczytową posiadającą otwory okienne nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, nie powoduje też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ściana sąsiedniego budynku oddalonego o 4 m jest ścianą pełną, wykonaną z materiałów niepalnych. Zdaniem Sądu błędne jest założenie, jakiego dokonał organ II instancji, że skoro brak jest dokumentacji dotyczącej bezprawności wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej, domniemuje się ich legalność, a zatem możliwe jest zastosowanie art. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter zasady ogólnej, co oznacza, że odnosi się do całości problematyki uregulowanej prawem budowlanym. Zasada ta zakłada zgodność projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie ustalone zostało, że sporne okna na I piętrze i poddaszu powstały w latach 40-tych, a okno na parterze w latach 60-tych, a zatem w czasie obowiązywania przepisów – rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216) i ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.), obowiązującej od 14.08.1961 r. oraz przepisów wykonawczych do niej. Z wszystkich tych przepisów wynika, że wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej (granicznej) było niezgodne z prawem. Skoro więc tak, słusznie podnoszą skarżący, że pozbawione sensu jest poszukiwanie dokumentów świadczących o takiej samowoli. Wystarczające do stwierdzenia, że okna wykonane zostały w drodze samowoli budowlanej jest zestawienie czasu ich powstania z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Jeśli wobec tego okna powstały niezgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, nie jest możliwe zastosowanie art. 5 ustawy Prawo budowlane, zarówno z 1974 r., jak i z 1994 r., który taką zgodność zakłada. Innymi słowy, powołanie się na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich możliwe jest tylko wówczas, gdy w stosunku do obiektu zachowane są przepisy prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlane. W niniejszej sprawie takie przepisy w odniesieniu do ściany granicznej zostały naruszone, co wykluczało możliwość zastosowania art. 5 ustawy. Bezspornym jest, że okna zostały wykute w odległej przeszłości, a stan taki, niezawiniony przez obecnych właścicieli budynku nr 8 przy ul. P. – R. i M. G., istnieje od ponad 40 lat. Zachodzi również obawa, że ewentualne zamurowanie okien spowoduje brak dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Okoliczności te nie mogły jednak przesądzić o sposobie rozstrzygnięcia tej sprawy. Prawo budowlane nie zna bowiem instytucji przedawnienia samowoli budowlanej, której skutki obciążają każdoczesnego właściciela budynku. Sąd zaś dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, co zostało wskazane na wstępie, wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Z tego powodu względy słuszności czy celowości, choć niewątpliwie istotne w sprawie, nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy ocenie zaskarżonego aktu. Należy również zauważyć, że ze względu na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiący, iż przepisu o rozbiórce nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a stosuje się przepisy dotychczasowe, możliwe było zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, niewątpliwie łagodniejszej od obecnie obowiązującej, jeśli chodzi o skutki samowoli budowlanej. Jej art. 40 przewiduje możliwość wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W postępowaniu ponownym należy odnieść się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji, wskazanych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, a następnie, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu, podjąć rozstrzygnięcie, prawidłowo określając jego podstawę prawną. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 cyt. ustawy.