SA/Rz 1457/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r. sygn. [...] oraz uchyla postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. [...] SA/Rz 1457/02 UZASADNIENIE Decyzją Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dn. [...].11.1999r. Nr [...] przyznano zasiłek przedemerytalny J. T. od dn. 3.11.1999r. w kwocie 486,50 zł. Od tej decyzji nie wniesiono odwołania. Pismem z dn.21.01.2000r. J. T. złożył podanie o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego. Rozpoznając ten wniosek Starosta decyzją z dn. [...].02.2000r. odmówił podwyższenia zasiłku przedemerytalnego, a decyzję tę Wojewoda własną decyzją z dn. [...].02.2000r., po rozpoznaniu odwołania J. T. uchylił i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Obie te ostatnie decyzje uchylił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dn.3.10.2001r. SA/Rz 534/00. W motywach tego wyroku wskazano, że J. T. nie wskazał w podaniu z dn.21.01.2000r. trybu weryfikacji decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego oraz, iż obowiązkiem organów było ustalenie rzeczywistej intencji strony, w aspekcie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji). Starosta Powiatu postanowieniem z dn. [...].11.2001r. powołując się na dyspozycję art.145 § 1 pkt 4 ustawy z dn.14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) i uznając że strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dn. [...].11.1999r. Nr [...]. Następnie organ I instancji wydał decyzję w dn. [...].11.2001r., mocą której odmówił uchylenia decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dn. [...].11.1999r. o przyznaniu J. T. zasiłku przedemerytalnego. J. T. odwołał się od powyższej decyzji, wywodząc w szczególności, że domaga się by zasiłek przedemerytalny był liczony "z dni pracy, od których odprowadzono składkę na ubezpieczenie społeczne". Wojewoda decyzją z dn. [...].02.2002r. uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Motywem wydania takiej decyzji kasacyjnej było stwierdzenie, że wnioskodawca nie wskazywał na taką przesłankę do wznowienia postępowania, a organ I instancji nie wyjaśnił dogłębnie charakteru złożonego w dn.21.01.2000r. podania. Organ odwoławczy wyeksponował obowiązki organu, wynikające z art.9 k.p.a., nakazującego udzielanie stronie informacji i wyjaśnień. Pismem z dn.12.03.2002r. J. T. wyjaśnił, że jego wniosek z dn.21.02.2000r. "dotyczył okoliczności wymienionej w art.145 p.4 k.p.a. przez PUP ", domagając się ponownego rozpatrzenia jego sprawy. Starosta Powiatu decyzją z dn. [...].03.2002r. Nr [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania "od dnia 21.01.2000r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...].11.1999r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 3.11.1999r.". J. T. od tej decyzji także wniósł odwołanie, kwestionując to, że nie przyznano mu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku, nie uwzględniono treści wyroku SA/Rz 534/00. Odwołujący się wskazywał, że jego pismo z dn. 12.03.2002r. zinterpretowano w wygodny dla organu sposób, a wcześniej proponowano mu inne wersje pisma wyjaśniającego. Do odwołania załączono nieoznaczone kserokopie pism, mające postać prawdopodobnie owych pism wyjaśniających. Odwołujący się nadal podtrzymał zarzut braku uwzględnienia jego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda decyzją z dn. [...].06.2002r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dn. [...].03.2002r. o odmowie wznowienia postępowania. W decyzji tej obszernie opisano stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne, jakie rządzą wznowionym postępowaniem administracyjnym. Organ odwoławczy skupił się na okoliczności formalnej, eksponując iż żądanie strony to domaganie się wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy (a nie starosty, jak napisano błędnie w decyzji I instancji) z dn. [...].11.1999r.. Podstawą domagania się wznowienia był brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Podanie w tej sprawie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o wydanej decyzji. Ponieważ J. T. otrzymał źródłową decyzję w dn.26.11.1999r., przeto podanie o wznowienie złożone w dn.21.02.2000r. wpłynęło z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art.148 § 1 k.p.a. Mimo dostrzeżonych uchybień w decyzji starosty, organ odwoławczy postanowił utrzymać ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniósł J. T. zarzucając brak merytorycznego ustosunkowania się do kwestii przyznania mu zasiłku nie w kwocie 160% kwoty zasiłku przedemerytalnego. Skarżący eksponuje, że organy obu instancji działają na jego szkodę. Zarzucił ponadto naruszenie art.37 ust.3,5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, art.149 oraz art.9,10 i 12 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego w kwocie 160% kwoty tegoż zasiłku, począwszy od 3.11.1999r. Odpowiadając na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewoda ustosunkowując się do skargi wywodzi, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania wobec uchybienia terminu do złożenia podanie o wznowienie, jest zasadna. Wydanie takiej decyzji uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do żądań wzruszenia decyzji pierwotnej, w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dn.3.12.2001r. SA/Rz 534/00 sąd ten zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia rzeczywistej intencji skarżącego w aspekcie uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji) wobec decyzji Kierownika Urzędu Pracy z dn. [...].11.1999r., przyznającej zasiłek przedemerytalny J. T. w wysokości 120% kwoty tego zasiłku. Rzeczą organów orzekających było zatem wyjaśnić czego tak naprawdę oczekuje skarżący: czy wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Starosta Powiatu postanowieniem z dn. [...].11.2001r. wznowił postępowanie, w podstawie prawnej powołując dyspozycję art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Uruchomione zostało więc postępowanie wznowieniowe. W postępowaniu tym zapadła decyzja organu I instancji z dn. [...].11.2001r. o odmowie uchylenia decyzji Kierowniku Urzędu Pracy z dn. [...].11.1999r., skasowana następnie przez Wojewodę decyzją z dn. [...].02.2002r. W konsekwencji Starosta Powiatu odmówił decyzją z dn. [...].03.2002r. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dn. [...].11.1999r. w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego skarżącemu, uzasadniając to uchybieniem terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Tę decyzję Wojewoda, własną decyzją z dn. [...].06.2002r. utrzymał w mocy. Wydane decyzje, zarówno II instancji z dn. [...].06.2002r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu z dn. [...].03.2002r. rażąco naruszają prawo. Trafnie organ odwoławczy, analizując przepisy normujące wznowienie postępowania, wskazuje iż po złożeniu podania o wznowienie postępowania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowaniu lub decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania za jedną ze swych przesłanek ma istotnie uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W aktach zalega jednak postanowienie Starosty Powiatu z dn. [...].11.2001r. Postanowienia tego nikt nie uchylił, a więc organy są nim związane. Wydanie w takiej sytuacji, po postanowieniu o wznowieniu postępowania, decyzji o odmowie jego wznowienia ocenić należy w kategorii rażącego naruszenia prawa, a konkretnie art.149 § 2 k.p.a.. Rażąco narusza prawo organ administracji publicznej, który najpierw wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 k.p.a."), a następnie wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną (art.149 § 3 k.p.a.). Wznowienie postępowania zamyka drogę do wydania decyzji, o jakiej mowa w art.149 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody z dn. [...].06.2002r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu z dn. [...].03.2002r. Sąd uznał także, ze zasadnym jest skorzystanie z dyspozycji art.135 Ppsa, pozwalającego na stosowaniu przewidzianych ta ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdzenie nieważności w/w decyzji otwiera bowiem sytuację, w której w obrocie pozostaje postanowienie Starosty z dn. [...].11.2001r. oraz decyzja Wojewody z dn. [...].02.2002r.. Zdaniem Sądu w obrocie nie może pozostać postanowienie o wznowieniu postępowania wydane przez Starostę Powiatu z dn. [...].11.2001r., albowiem zapadło ono przedwcześnie, bez wyjaśnienia istoty żądania J. T. Zważyć należy, że skarżący konsekwentnie utrzymuje, że należało mu przyznać zasiłek w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego już w dacie wydawania decyzji pierwotnej, tj. w dn. [...].11.1999r.. To żądanie bardziej przypomina domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji, niż wznowienie postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił, tak jak to napisano w decyzji kasacyjnej Wojewody z dn. [...].02.2002r., istoty żądania strony, ani nie pouczył o konsekwencjach związanych z terminem do składania podania o wznowienie postępowania, Naruszył zatem organ wytyczne, zawarte w wyroku SA/Rz 534/00. Należało skarżącemu udzielić wskazówek, stosownie do normy art.9 k.p.a. i pouczyć o treści art.148 k.p.a.. Arbitralne i przedwczesne zakwalifikowanie podania strony jako żądania wznowienia postępowania na zasadzie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. i późniejsze "dopasowywanie" tej sytuacji do stanu, w którym organ wie, że uchybienie terminu do wznowienia postępowania wywołuje negatywne skutki procesowe dla strony, ocenić należy jako naruszenia art.9 k.p.a., które nie pozwala, by w obrocie prawnym istniało postanowienie z dn. [...].11.2001r. o wznowieniu postępowania. Z tych przyczyn sąd uchylił i to postanowienie. Nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, albowiem organy w istocie orzekały stosując przepisy procedury administracyjnej, nie odnosząc się do kwestii materialnoprawnych. Nie może także sąd uwzględnić prośby o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, albowiem nie może zastępować organów administracji w tym względzie, nie posiadając zresztą do tego podstawy prawnej. Oceniając treść żądania J. T. Wojewoda winien rozważyć wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Pracy z dn. [...].11.1999r., rozpoznając żądanie zbadania merytorycznej trafności wydanej wówczas decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak na wstępie. Nie stosowano normy art.152 Ppsa z uwagi na to, że zaskarżone akty nie nakładały na skarżącego obowiązku, ani nie odbierały mu żadnego uprawnienia.