SA/Rz 1458/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia [....]r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.B. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1458/03 U Z A S A D N I E N I E Starosta Ł. decyzją z dnia [...] r. [....], wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm./ po rozpoznaniu wniosku J.B. odmówił udzielenia mu pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr 1625/2 w C.. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1987 – 1989 r. Jego lokalizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy C. – w/w działka położona jest w terenie A 26 MN, MR, tj. terenie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej z elementarnymi usługami. Przedmiotowy garaż został dobudowany do budynku mieszkalnego i razem z nim stanowi funkcjonalną całość. Budynek garażu znajduje się w odległości 14,08 m od budynku gospodarczego na tej samej działce i 1,20 m od granicy działki sąsiedniej, a także w odległości 3,45 m od drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na działce sąsiedniej /od strony południowo-wschodniej/. Nie zostały zatem zachowane wymagane odległości od granicy działki określone w § 12 obowiązującego w dniu zakończenia budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm./. Do przedmiotowego garażu nie znajduje zastosowania § 156 ust. 1 powyższego rozporządzenia, gdyż nie jest on obiektem wolnostojącym. W odwołaniu od tej decyzji J.B. wniósł o jej uchylenie i udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie garażu. Według twierdzeń odwołującego się samo zbliźniaczenie obiektów nie daje podstawy do uznania ich za jedną całość, dopiero ich funkcjonalne połączenie stanowi o ich całości. Przedmiotowy garaż nie posiada takiego połączenia z budynkiem mieszkalnym, zatem błędnie zastosowano § 12 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Błędnie również przyjęto, że nie ma do niego zastosowania § 156 cyt. rozporządzenia – "garaż nie jest wybudowanym lecz dobudowanym". Decyzją z dnia [....]r. /[...] / Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając argumenty organu pierwszej instancji podkreślił, że nie zostały spełnione wymogi określone w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem samowolnie dobudowany budynek garażu został usytuowany w odległości 1,2 m od granicy działki, zaś na sąsiedniej działce od strony południowo-wschodniej znajduje się drewniany budynek gospodarczy w odległości 3,45 m od przedmiotowego garażu. Odnośnie zarzutu niezastosowania w sprawie § 156 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyjaśniono, że przy założeniu, iż przedmiotowy garaż jest budynkiem wolnostojącym, usytuowanie w odległości 3,45 m od istniejącego na sąsiedniej działce drewnianego budynku gospodarczego narusza przepisy tego rozporządzenia. Twierdzenia odwołującego się, że funkcja stanowi podstawę do zakwalifikowania obiektu jako wolnostojący nie mogą zostać uwzględnione w świetle art. 2 ust. 1 Prawo budowlane, w myśl którego przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, ... stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażone w instalacje i urządzenia niezbędne od spełniania przeznaczonym im funkcji. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, jak wydanych z naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił, że złożenie przez niego wniosku do Starosty Ł. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie garażu było wynikiem nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu. Z uwagi na wybudowanie i zaużytkowanie garażu przed 1 stycznia 1995 r. do jego legalizacji mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 40 i 42. Prowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w świetle powyższych przepisów, jest możliwe dopiero po uprzednim przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania stosownie do art. 40 tego Prawa. W razie stwierdzenia, że obiekt nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym /co wykazuje uzasadnienie skarżonej decyzji/ należało wydać decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, czego brak w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/, stanowiąc, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym uwzględnienie skargi może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt. 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt. 3 tego przepisu. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązują organy administracji przed wydaniem decyzji do podjęcia wszelkich braków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, mając na uwadze nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez wątpienia obejmuje m. in. ustalenie kręgu osób mogących występować w prowadzonym postępowaniu /w sprawie/ w charakterze strony /art. 28 k.p.a./. Z kolei z ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu dla organów administracji wynikają obowiązki – zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków przepis powyższy jest podstawą do ustalenia praw procesowych strony – prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. W celu zapewnienia realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału strony na organy administracji nałożony został w szczególności obowiązek zawiadomienia wszystkich stron w sprawie o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 k.p.a./, obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem /art. 79 § 1 k.p.a./, obowiązek wezwania na rozprawę przynajmniej na 7 dni przed rozprawą /art. 90 § 2 i art. 92 k.p.a./. Przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania na tej podstawie /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./ następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić /vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 636/. Z protokołu oględzin przedmiotowego garażu w dniu [...]r., przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że uczestniczący w nich J.B. oświadczył wówczas, iż Z.R. będąca właścicielką sąsiedniej działki nr 1624/4 w C. nie żyje, a znajdująca się na tej działce stodoła nie jest użytkowana. Skierowane do niej zawiadomienie o oględzinach w tym dniu, a także zawiadomienie o przesłuchaniu świadków w dniu [....] r. – jak wynika z akt sprawy – nie zostały jej doręczone /na potwierdzeniach odbioru tych zawiadomień figurują podpisy innych osób/. W związku z tą informacją, tj. o śmierci Z.R., organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, w szczególności nie ustalił ewentualnych jej spadkobierców i w konsekwencji wydaną przez siebie decyzją w dniu [....]r. skierował również do Z.R. /odbiór decyzji potwierdził J.R./. Tak samo postąpił organ II instancji, kierując będąca przedmiotem skargi decyzję z dnia [....]r. do Z.R. /odbiór decyzji potwierdziła L.M./. Do wniosków z dnia [....]r. o dopuszczenie do udziału w sprawie "na prawach strony", skierowanego do tut. Sądu, K.R. i S.M. dołączyli postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. Wydział I Cywilny, z dnia [....]r., I Ns [....], o stwierdzeniu nabycia spadku po Z.R., z którego wynika, że Z.R. zmarła w dniu [....] r., a więc przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Należy przy tym zauważyć, że J.R. i L.M., a więc osoby, które potwierdziły odbiór decyzji kierowanych do Z.R., nie zostały wymienione wśród spadkobierców Z.R. w w/w postanowieniu. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organom orzekającym w sprawie znane było, iż Z.R. nie żyje. Jednakże, jak wyżej stwierdzono, nie ustaliły jej ewentualnych spadkobierców. Bierność organów w tym zakresie musi być więc im poczytana za zaniedbanie obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W rezultacie skutkowało to tym, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [....]r., nadesłanym bezpośrednio do akt sądowych, I.B. zarzuciła, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie garażu na działce nr 1625/2 w C. została pominięta "jako strona w sprawie". Podała, że w 1979 r. wraz z mężem na podstawie umowy darowizny otrzymali działkę nr 1625/1 i dołączyła kserokopię aktu notarialnego z dnia 11 marca 1971 r. Rep.[....] w Ł., kopii mapy ewidencyjnej z dnia 5 marca 1971 r., odpisu z księgi wieczystej nr 14613 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Ł. V Wydział Ksiąg Wieczystych, wypisu z rejestru gruntów /wg stanu na 31.10.2005 r./. I.B. podała również, że nie jest jej wiadomo dlaczego w ewidencji gruntów zmieniono oznaczenie działki – 1625/1 na 1625/2. Z dokumentów nadesłanych przez I.B. wynika jednoznacznie, że właścicielem działki nr 1625/1 w C. jest J.B. i I.B. "na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej", a jednocześnie nie jest kwestionowane, że I.B. w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie brała udziału – w rzeczywistości bez własnej winy. Daje to zatem podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania. Wobec stwierdzonych uchybień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271, ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 97 § 2 powyższych Przepisów wprowadzających i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.