SA/Rz 1464/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] SA/Rz 1464/02 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dn. [...].04.2002r. sygn. [...] odmówił wykazania w operacie ewidencji gruntów miasta J. danych dotyczących osoby władającej gruntem w charakterze najemcy, gruntu w obrębie [...] o powierzchni: 1) po 0,03 ha z działki nr 2835 o pow. 1,3069 ha na podstawie umów najmu zawartych między Województwem [...] a S. P. oraz między Województwem [...] a S. G., oraz wykazania w operacie ewidencji gruntów miasta J. danych dotyczących osoby władającej, w charakterze dzierżawcy, działki nr 1020/2 o pow. 0,0035 ha w obrębie [...], na podstawie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Województwem [...], a T. M. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art.7d, 20 ust.2 pkt 1, 22 ust.1 ustawy z dn.17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednol. Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm., zwana dalej upgk), § 11 ust.1 pkt 2, § 47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454, zwane dalej rozporządzeniem z 2001r.), a także art.104 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r., tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest wykazanie w operacie ewidencji gruntów władających bądź to części działek gruntowych, bądź to całej działki, na podstawie przedłożonych umów najmu i dzierżawy odnośnie działek stanowiących własność Województwa [...]. Odwołując się do art.20 ust.2 pkt 1 upgk wskazano, że w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych, także inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Szczegółowy zakres danych ewidencji gruntów normuje rozporządzenie z 2001r., którego § 11 ust.1 precyzuje enumeratywnie, jakie formy władania i krąg podmiotów jest wykazywany w operacie ewidencji gruntów. Zdaniem organu I instancji tylko umowy dzierżawy zawarte stosownie do art.28 ust.4 pkt 3 ustawy z dn.20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników mogą być wykazywane w operacie ewidencji gruntów. Przedłożone umowy najmu i dzierżawy nie zostały zawarte w tym trybie, przeto brak było podstaw do dokonania wpisu w ewidencji gruntów. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Województwo [...]. Zdaniem odwołującego się Województwa art.20 ust.2 pkt 1 upgk stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych wykazuje się osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Dodatkowo § 11 ust.1 pkt 1e rozporządzenia z 2001r. stanowi, że oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Zdaniem odwołującego się chodzi tu o użytkowanie w szerokim tego słowa znaczeniu. Odwołanie eksponuje, że ustawodawca posługuje się szerokim terminem "władania", a przeto w rozporządzeniu z 2001r. nie można było wprowadzać w tym zakresie żadnych ograniczeń. Dodatkowo wskazano, że wpis najemców i dzierżawcy ma znaczenie dla wymiaru podatków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGK) decyzją z dn. [...].06.2002r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty z dn. [...].04.2002r. w przedmiocie odmowy wykazania w operacie ewidencji gruntów najemców i dzierżawców działek lub ich części, stanowiących własność Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że działka o nr ewid. 2835 jest w użytkowaniu [...] Kolumny Transportu Sanitarnego w P., zaś dz. nr ewid. 1020/2 wykazana jest w trwałym zarządzie [...] Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. Odwołując się do wywodów organu I instancji przywołano treść §§ 10 i 11 rozporządzenia z 2001r. precyzujących szczegółowo zakres danych zawartych w ewidencji gruntów. Użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych to osoby lub jednostki na rzecz których ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe. Podzielono pogląd organu I instancji, że w ewidencji gruntów wykazuje się jedynie umowy dzierżawy zawarte w trybie art.28 ust.4 pkt 3 ustawy z dn.20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przedłożone umowy najmu i dzierżawy takimi umowami nie były, przeto wedle organu odwoławczego nie mogły być ujęte w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosło Województwo [...] domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Skarga stanowi w dużej części powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu, dodatkowo wskazano na różną praktykę starostów. Wedle skarżącej część organów ewidencyjnych wykazuje najemców bądź dzierżawców nieruchomości samorządu wojewódzkiego. W części końcowej domagano się wykazania zmian w ewidencji gruntów, zgodnie ze źródłowym podaniem. W odpowiedzi na skargę WINGK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Sprawy prowadzenia ewidencji gruntów normuje ustawa z dn.17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (zwana dalej upgk) oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Art.20 ust.1 upgk wymienia informacje, jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków, zaś ust.2 pkt 1 cyt. przepisu stanowi, że "w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części". Ustawodawca zawarł w art.20 ust.2 pkt 1 upgk zobowiązanie do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków każdoczesnego właściciela gruntów, budynków lub lokali, o których mowa w ust.1 cyt. przepisu, a w odniesieniu do tzw. "gruntów państwowych i samorządowych", także inne osoby fizyczne lub prawne, które władają takimi gruntami lub budynkami, albo ich częściami. Z kolei art.20 ust.2 pkt 2 upgk nakazuje wykazywać w ewidencji gruntów i budynków "miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1". Pod pojęciem "gruntu samorządowego" należy rozumieć grunty, stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego. Art.2 pkt 8 upgk definiuje ewidencję gruntów i budynków jako "jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami". UPGK nie definiuje pojęcia władania. W myśl art.336 kodeksu cywilnego (ustawa z dn.23.04.1964r., Dz.U. Nr 16, poz.93 ze zm.) władanie faktyczne nad rzeczą jest elementem zarówno posiadania samoistnego jak i posiadania zależnego, w ramach którego faktyczne władztwo związane jest zarówno z użytkowaniem, zastawem, najmem, dzierżawą lub innym prawem. Art.26 ust.2 upgk zawiera delegację ustawową do wydania przez ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, do określenia, w drodze rozporządzenia sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, sposobu i terminu sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. W wykonaniu tej delegacji Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał w dn.29.03.2001r. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. § 10 cyt. rozporządzenia stanowi w ust.1, iż "Ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości", zaś w ust.2 iż "W przypadku braku danych, o których mowa w ust.1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają". Z treści § 11 ust.1 cyt. rozporządzenia wynika ponadto, że w ewidencji wykazuje się także: 1) dane dotyczące a) użytkowników wieczystych, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, 2) dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy,..., zgłoszonych do ewidencji stosownie do art.28 ust.4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sprawie objętej skargą Województwa [...] chodzi o legalność odmowy wykazania w ewidencji gruntów i budynków tych osób fizycznych, z którymi Województwo to zawarło umowy najmu lokali użytkowych oraz części działek gruntowych oraz umowę dzierżawy części nieruchomości. Skarżące Województwo wywodzi, że obowiązek wykazania tych osób fizycznych w ewidencji gruntów wynika z art.20 ust.2 pkt 1 upgk odwołującego się do pojęcia władania gruntami samorządowymi, a rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów nie może ograniczać podmiotowo tych form władania. Strona przeciwna z kolei wywodzi, że brak jest takiej możliwości, skoro rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wymienia wszystkich form władania gruntami samorządowymi, a tylko niektóre, np. umowę dzierżawy, zawartą w myśl przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem sądu skarga w tym zakresie jest trafna. Przypomnieć należy, że z mocy art.178 Konstytucji RP z dn.2.04.1997r. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Upoważnienie z art.26 ust.2 upgk dawało ministrowi właściwemu do spraw architektury i budownictwa uprawnienie do uregulowania m.in. szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, a także prawo do określenia rodzajów budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji. Taki zakres upoważnienia ustawowego jednoznacznie wskazuje, że uszczegółowienie zakresu informacji nie może oznaczać ograniczania tych danych, które w świetle upgk winny znaleźć się w ewidencji gruntów i budynków. W szczególności nie można pominąć osób władających budynkami lub gruntami samorządowymi albo ich częściami (art.20 ust.2 pkt 1 upgk). Warto także zauważyć, że osoby władające takimi gruntami zgłaszając zmiany są zobowiązane, na żądanie starosty, dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art.22 ust.3 upgk). Delegacja do wydania rozporządzenia uwzględnia możliwość określenia w tym trybie jakie budynki i lokale nie będą wykazywane w ewidencji, ale nie zawiera podobnego upoważnienia do wyłączenia niektórych kategorii podmiotów, które sama ustawa obejmuje w zakresie danych ewidencyjnych. Zważyć także należy, iż ewidencja w świetle art.26 ust.2 upgk in fine zawiera normę kierunkową dla organu wydającego rozporządzenie, skoro akt wykonawczy do upgk ma "zapewnić informację o... właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami...". Dodatkowym argumentem za uwzględnieniem skargi dostarcza wykładnia logiczna art.20 ust.4 upgk., stanowiącego, że "Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencja gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej". Skoro ten przepis delegacyjny stanowi o możliwym rozszerzeniu zakresu informacji, w stosunku do danych wykazanych w samej upgk, to nie można przyjąć, że dopuszczalnym jest w drodze aktu podustawowego, ograniczanie danych, które winny znaleźć się w ewidencji gruntów. W orzecznictwie wypowiedziano pogląd o dopuszczalności odmowy przez sąd zastosowania aktu podstawowego i orzekania ad casum na podstawie ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dn.7.03.2003r. III RN 33/02, OSNP Nr 7/2004, poz.111), pogląd taki aprobowany jest w doktrynie (por. glosę W.Kręcisza do postanowienia Sądu Najwyższego z dn.7.06.2002r. I KZP 17/02, Przegląd Sejmowy Nr 5/2002, s.134). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie osoby fizyczne władające gruntem jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie zawartej umowy najmu lokalu i części nieruchomości oraz umowy dzierżawy, innej niż zawartej w trybie ustawy z dn.20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, winny być wpisane do ewidencji gruntów, albowiem obowiązek ich wykazania w tej ewidencji wynika z art.20 ust.2 pkt 1 ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne. Brak wskazania takich podmiotów w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako podlegających wykazaniu w tej ewidencji, nie stanowi, w świetle art.20 ust.2 pkt 1 i ust.4 upgk, dostatecznej podstawy do odmowy wykazania władających tego typu gruntami w ewidencji gruntów i budynków. Z tych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a konkretnie art.20 ust.2 pkt 1 i ust.4 upgk, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Oznacza to, że skarga jako uzasadniona musi prowadzić do uchylenia decyzji obu instancji. Domaganie się zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez skarżące Województwo [...], w sytuacji braku reprezentacji w postępowaniu sądowym jest bezprzedmiotowe. Podobnie ocenić należy domaganie się podjęcia działań przez sąd administracyjny celem uwzględnienia pierwotnego żądania, stawianego w postępowaniu administracyjnym. W tej części skarżące Województwo nie uwzględnia kasacyjnego charakteru orzekania przez sąd administracyjny. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak na wstępie.