SA/Rz 1477/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i K. B. kwoty po 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1477/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] nakładającej na niego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z przepisami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku inwentarskim zlokalizowanym na działce nr ewid. 808 w D., stanowiącej współwłasność E. L., R. S., A. S. i R. S. Organ ustalił, że na ww działce inwestor R. S. realizuje rozbudowę budynku inwentarskiego w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...].12.1994 r. Nr [...]. W trakcie budowy dokonane zostały zmiany wymiarów budynku, w wyniku czego zmniejszyła się odległość od granicy z działką sąsiednią J. B. Uznając, iż prowadzone roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a więc zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2003 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarskiego na działce nr 808 w D. W dalszej kolejności organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nakazał R. S., celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, przedłożyć w terminie 3 miesięcy: - inwentaryzację budowlaną realizowanego obiektu wraz z projektem dokończenia robót opracowaną przez osobę uprawnioną wraz z inwentaryzacją geodezyjną działki, - orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonanych robót, opracowane przez osobę uprawnioną. W motywach rozstrzygnięcia organ nawiązał do wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem terminu z art. 50 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Pismem z dnia 22.06.2003 r. R. S. odwołał się od tej decyzji oraz złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Odwołujący wskazuje, że zmiany jakich dokonał przy rozbudowie budynku inwentarskiego były uzgodnione w Urzędzie Gminy [...]. Zmiany te zostały naniesione w projekcie budowlanym i przedłożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ponadto nie może przedłożyć inwentaryzacji geodezyjnej, ponieważ trwa postępowanie w sprawie sfałszowania mapki geodezyjnej i zmiany przebiegu granic działki nr 808 z działkami nr 810 i 806. Budynek inwentarski znajduje się w odległości ok. 6 m od granicy działki 810 i ponad 15 m od posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Odwołujący wnosi, by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podejmował żadnych decyzji dopóki nie zostanie wyjaśniona sprawa sfałszowania mapki geodezyjnej i zmiany przebiegu granic. W odniesieniu do zażalenia - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r., na podstawie art. 134 i 144 k.p.a. stwierdził, że zażalenie to zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, że budynek inwentarski odwołującego, usytuowany na działce nr ewid. 808 w D. wykonany jest z uskokiem od strony działki J. B. Wysunięta część poza obrys głównej bryły budynku ma wymiary w rzucie 2,30 x 10,10 m, a odległość ściany z oknami części wysuniętej od ogrodzenia wynosi 4,07 m. W stosunku do pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r. inwestor wykonał zmiany: od strony północnej skrócił budynek o 0,9 m , od strony wschodniej powiększył go o wysunięcie części budynku o wymiarach 10,10 m x 2,39 m jako powiększenie pomieszczenia chlewni. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż są to odstępstwa istotne od udzielonego pozwolenia na budowę, pomimo, iż stwierdził, że wymienione wyżej zmiany zostały naniesione w projekcie budowlanym przez projektanta oraz zapisane w dzienniku budowy. Na znajdującym się w aktach sprawy rysunku planu zagospodarowania wprowadzono zmianę budynku nr 1 czyli budynku inwentarskiego poprzez poszerzenie go do 13,40 m na długości 10,10 m. Zmiana została potwierdzona wpisem projektanta z dnia 4.11.1995 r. i zaakceptowana przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...], na co wskazują adnotacje oraz odciśnięte pieczęcie. Z kolei na rysunku rzutu fundamentów i parteru widnieje adnotacja, ze projekt poprawił w dniu 4.11.1995 r. projektant będący jednocześnie kierownikiem budowy, podając zmianę szerokości budynku z 11,5 m na 13,4 m na długości 10,1 m, powiększając tym samym pomieszczenie chlewni. Zmiany te znajdują odzwierciedlenie w dzienniku budowy nr 29/94 na stronie 5, zostały naniesione przez kierownika budowy. Po porównaniu dokumentacji archiwalnej dotyczącej postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z ustaleniami organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nie występują żadne różnice pomiędzy stanem faktycznym a naniesionymi w 1995 r. zmianami, zaakceptowanymi wówczas przez organ nadzoru budowlanego. Akceptacja tych zmian w 1995 r. przez organ nadzoru budowlanego powoduje, iz brak jest na obecnym etapie możliwości ich kwestionowania i dokonywania ponownej oceny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął zatem, że inwestor nie wykonuje robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarskiego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. W odniesieniu do zarzutów dotyczących zmiany granic organ wskazał, że sprawy ewentualnego naruszenia granicy przez sąsiadów należą do kategorii roszczeń cywilnych i podlegają rozstrzygnięciu przed sądami powszechnymi. Decyzję tę zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. i K. B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący J. B. formułuje zarzuty pod adresem decyzji o pozwolenie na rozbudowę budynku inwentarskiego z dnia [...] grudnia 1994 r., wskazując, iż inwestor R. S. jako współwłaściciel nieruchomości nie wykazał się prawem do dysponowania nią na cele budowlane. Ponadto skarżący podnosi, że R. S. samowolnie rozbudował budynek inwentarski powiększając pomieszczenie chlewni o powierzchnie 23 m² i zbliżając się do granicy z działka skarżącego o 2,3 m. Nie jest prawdą, jakoby zaakceptowane zostały zmiany naniesione przez projektanta. Adnotacja zawarta w projekcie zagospodarowania dotyczy tylko akceptacji projektu, a nie akceptacji zmian, które dokonane zostały samowolnie przez inwestora. Nie można bowiem było zaakceptować 7.03.1993 r. zmian z 1995 r. W skardze wyeksponowano również uciążliwości związane z hodowlą świń przez R. S. Skarżący K. B. wskazuje, że ocena organu odwoławczego opiera się na błędnych założeniach jakoby zmiany wprowadzono na rysunku projektu zagospodarowania. Sam fakt uwidocznienia zmian na rysunku planu zagospodarowania bez odpowiedniego orzeczenia w tym zakresie nie załatwia ostatecznie sprawy. Stąd też prawidłowa była decyzja organu I instancji nakazująca przedłożenie dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów J. B. organ wskazał, że uciążliwości wynikające z sąsiedztwa chowu świń były mu znane jako stronie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestor nie zmienił funkcji pomieszczenia inwentarskiego, a powiększenie chlewni nie oznacza automatycznego złamania prawa. Zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie są przedmiotem niniejszego postępowania. W przepisach prawa budowlanego obowiązujących do dnia 10 lipca 2003 r. nie zostało zawarte uregulowanie sposobu udzielania odpowiedzi czy dokonywane zmiany w zatwierdzonym projekcie są dopuszczalne, bądź czy zostaną uznane za istotne. Wobec tego należało przyjąć, że świadome zamierzenie wprowadzenia zmian podczas budowy budynku za zgodą projektanta, przy czym zaakceptowane przez organ budowlany, były wystarczające do uznania odstępstw za nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zostało ono wszczęte na skutek doniesienia skarżącego J. B. o wybudowaniu przez R. S. budynku inwentarskiego niezgodnie z projektem budowlanym poprzez zmianę jego wymiarów i zbliżenie do granicy z działką sąsiednią. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W szczególności istotne było wyjaśnienie jakie roboty budowlane i kiedy były wykonywane, a następnie ustalenie, czy rozbudowa budynku inwentarskiego nastąpiła zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Okolicznością pozostającą poza sporem było bowiem, że R. S. uzyskał decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego i rozbudowę budynku inwentarskiego na działce nr 808 w D. Zgodnie z art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z przepisu tego a contrario wynika, że odstępstwa kwalifikowane jako nieistotne nie wymagają żądnych procedur administracyjnych. Jednocześnie przepis nie wskazuje żadnych przesłanek kwalifikujących odstępstwa, pozostawiając tę kwestię uznaniu administracyjnemu organu. Pierwszej oceny takich zmian dokonuje projektant i kierownik budowy, a w przypadku ustalenia, że odstępstwa mają charakter istotny, niezbędne jest wystąpienie o zmianę pozwolenia na budowę. W sytuacji braku zmiany pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych będzie odbywało się z naruszeniem prawa, co oznacza konieczność zastosowania procedur określonych w art. 50 i 51 (wstrzymanie robót i procedury zmierzające do legalizacji lub likwidacji samowolnych odstępstw), po uprzednim uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 a ust. 2 ). Stanowiąca dowód w niniejszej sprawie kserokopia strony 5 dziennika budowy ujawnia następujące wpisy: dokonany pod datą 03.10.95 r. przez insp. rej. B. P. – "Dokonano kontroli rozbudowy budynku inwentarskiego" oraz kolejny pod datą 4.11.1995 r. dokonany przez kierownika budowy E. G. – "Ponieważ inwestor nie powiadomił mnie ani razu o wykonywanych robotach, a kiedy byłem na budowie nie udostępnił mi dziennika budowy wobec czego zrezygnowałem z funkcji kier. budowy. Inwestor zwrócił się ponownie o przyjęcie tej funkcji na co ostatecznie wyraziłem zgodę. Inwestor zmienił wymiary zewnętrzne, na co dokonałem poprawki w projekcie. Obecnie wykonany obiekt jest w stanie surowym zamkniętym". Adnotacja o dokonaniu poprawek w projekcie została też zamieszczona przez kierownika budowy na planie zagospodarowania z tą samą datą 4.11.1995 r. Wątpliwości budzi akceptacja tego rozwiązania przez organ powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można odmówić słuszności zarzutom skargi, że niemożliwa jest akceptacja zmian naniesionych w 1995 r. dokonana w dniu 17.03.93 r., taką bowiem datę można odczytać z zapisku na planie zagospodarowania "akceptuję rozwiązanie urb.-archit. projektu" podpisanego przez Architekta Rejonowego mgr. inż. arch. L. K. Ta okoliczność wymaga niewątpliwie wyjaśnienia. Zakwestionowanie faktu, że wprowadzone zmiany były badane i akceptowane przez ówczesny organ nadzoru budowlanego podważa argumentację organu odwoławczego, która stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, że skoro zmiany zostały zaakceptowane wówczas przez organy nadzoru budowlanego, brak jest możliwości ich kwestionowania na obecnym etapie i dokonywania ponownej ich oceny. Organy nie wyjaśniły również innej niezwykle istotnej w prowadzonym postępowaniu kwestii. Chodzi o ustalenie czy zaistniała przesłanka z art. 37 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Konsekwencją takiej przerwy jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1), a wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót (art. 37 ust. 2). Z zapisów dziennika budowy, który zgodnie z art. 45 cyt. ustawy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, wynika (str. 5), że prace przy rozbudowie budynku inwentarskiego prowadzone były w 1995 r. Kolejne zapisy jakie znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy pochodzą ze str. 8 tegoż dziennika i dotyczą roku 2000 – budowy budynku gospodarczego. Wpis zamieszczony na str. 9 przez inspektorów PINB – "dokonano kontroli rozbudowy budynku gospodarczego inwentarskiego i gospodarczego wolnostojącego" nosi datę 12.10.2000 r. Kwestii ewentualnej przerwy w budowie dłuższej niż 2 lata nie wyjaśniają więc fragmenty załączonego do akt dziennika budowy, jak również protokoły oględzin z 27.02.2003 r. i rozprawy administracyjnej z 2.04.2003 r., z których wynika jedynie, że budynek inwentarski jest w trakcie budowy . Powyższe oznacza, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, co narusza jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, określoną w przywołanym wcześniej art. 7 k.p.a., narusza też art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne poczynione bez wyjaśnienia zasadniczych wątpliwości, na podstawie niepełnego materiału dowodowego należy więc traktować jako dowolne. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wskazane uchybienia dotyczą postępowania przed organami obu instancji i stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpoznaniu należy ustalić czy budowa prowadzona jest nieprzerwanie od 1995 r., czy wprowadzone odstępstwa od projektu były faktycznie zgłaszane i akceptowane przez właściwe organy – w tym celu należy skonfrontować datę akceptacji zmian na oryginale planu zagospodarowania, ewentualnie ustalić inne dokumenty, które by zmiany projektu zatwierdzały. W przypadku ustalenia, że postępowanie dotyczące zmiany granic działek skarżących z działką R. S. zostało zakończone, należy uwzględnić ewentualną zmianę przebiegu tych granic. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).