SA/Rz 1499/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant referent stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2001r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dn. [...].03.2001r. sygn. [...] dotyczącej odmowy zwrotu działki Nr 926/1. 2. W pozostałej części skargę oddala. 3. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 30zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1499/01 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].05.2001r. sygn. [...] działający z upoważnienia Wojewody [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dn. [...].03.2001r. sygn. [...] na mocy której umorzono postępowanie w sprawie zwrotu części działki o nr 926/3 mającej pow. 2.1064 ha położonej w M. przy ul. K. oraz odmówiono J. M. zwrotu działki o nr 926/1 o pow. 0,5233 ha położonej w M. przy ul. K. i ul. B. Obie działki odpowiadają działkom o nr 384, 385, 386, 387/1 i 387/2 o łącznej powierzchni 1,4089 ha, które J. M. zbył na rzecz Skarbu Państwa w dn.14.04.1978r. aktem notarialnym. Zbycie to nastąpiło w trybie art.6 ustawy z dn.12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 z 1974r., poz.64) i miało związek z ostateczną decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w R., działającej z upoważnienia Wojewody z dn. [...].05.1977r. Nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla "B." w M. J. M. złożył wniosek o zwrot zbytych działek, sprawę w tym zakresie prowadził Starosta Powiatu. Pierwotną decyzję organu I instancji z dn. [...].10.2000r. Wojewoda uchylił decyzją z dn. [...].12.2000r. (sygn. [...]) przekazując sprawę organowi I instancji z zaleceniem dokładnego wyjaśnienia kwestii zbędności działek wnioskowanych do zwrotu, z punktu widzenia celu, na jaki zostały nabyte. Starosta Powiatu ponownie rozpatrując sprawę orzekł jak w poprzedniej decyzji. Utrzymując kolejną decyzję Starosty Powiatu w mocy, organ II instancji dokonał analizy przepisów prawa, a to ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zbędności nieruchomości z uwagi na cel wywłaszczenia, jako przesłanki warunkującej jej zwrot byłemu właścicielowi. W ocenie organów obu instancji z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla "B." w M. wynikało, że na nabytych od J. M. działkach miały być zrealizowane garaże wielopoziomowe obsługiwane komunikacyjnie z zespołu parkingowego, place parkingowe i manewrowe, warsztaty i magazyny, a cel ten został zrealizowany. W ocenie wojewody nie zachodzą przesłanki z art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową zwrotu ma być oddanie w wieczyste użytkowanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej działki o nr 926/3, w części odpowiadającej działkom będącym przedmiotem żądania J. M. Prawo to zostało ujawniono w KW nr [...] w dn.18.02.1997r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dn. [...].05.2001r. wniósł J. M., wnosząc o jej uchylenie, względnie o zmianę i orzeczenie merytoryczne pozytywne dla skarżącego w zakresie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądanie zwrotu ma znajdować uzasadnienie w treści art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis zaś art.229 tej ustawy nie może stanowić przeszkody do pozytywnego załatwienia sprawy dla skarżącego. J. M. zakwestionował oparcie decyzji I instancji na wyjaśnieniach R. O., współautora planu realizacyjnego osiedla, naprowadził także, iż w planie tym zaprojektowano jedynie garaże wielopoziomowe, nie zaś dodatkowo magazyny, warsztaty czy parkingi. Skarżący zarzucił, że nie okazano mu w toku postępowania tej części planu realizacyjnego osiedla "B.", na którą powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji, czym dopuszczono się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie wyjaśniono ponadto, wedle skarżącego, kwestii związanych z faktycznym zrealizowaniem inwestycji na przejętych działkach, ani kto je zrealizował, a także kwestii ich zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując zasadnicze motywy zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując ponadto, że w wyniku jego kasacyjnej decyzji z dn. [...].12.2000r. Starosta Powiatu uzupełnił akta sprawy, zwłaszcza o część graficzną do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla "B." w M. W toku przeprowadzonej rozprawy stronom zapewniono możliwość składania wyjaśnień, żądań jak i zagwarantowane zostało prawo do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, zaś skarżący nie wnosił wówczas nowych okoliczności. Treść protokołu z rozprawy przed I instancją w dn.12.03.2001r., ma zdaniem strony przeciwnej, świadczyć o tym, że dokonano oceny stanu obecnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na kształt wydanego orzeczenia. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, przeto stosownie do art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić tu należy przede wszystkim skarżącemu, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art.1 ustawy z dn.25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Oczekiwanie przez skarżącego na takie orzeczenie sądu administracyjnego, które rozstrzygałoby merytorycznie sprawę zwrotu nieruchomości jest bezzasadne, jako że sąd nie może zastępować w tym względzie organów administracji publicznej, z racji swego kasacyjnego charakteru orzekania. Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawa z dn.30.08.2002r. Dz.U. Nr 153, poz.1270), co oznacza, iż uwzględnieniu podlegają z urzędu przez Sąd takie naruszenia prawa, które nie zostały w skardze podniesione. Zdaniem składu orzekającego Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, o ile prowadzi do uchylenia decyzji II instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki o nr ewid. 926/1. Podstawę materialnoprawną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art.136 ust.3 ustawy z dn.21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz.543, zwana ugn), wedle którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137 ugn stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art.137 § 1 ugn). W orzecznictwie sądowym wypowiedziano pogląd, że pod pojęciem nieruchomości wywłaszczonej należy rozumieć także nieruchomość nabytą na podstawie umowy zawartej w trybie art.6 ustawy z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (por. uchwała Sądu Najwyższego z dn.20.02.1985r. III AZP 8/84, opubl. OSN 1985/10/145). Pogląd ten zachowuje nadal aktualność, przeto działki nabyte w drodze umowy przez Skarb Państwa od J. M. w znaczeniu art.136 i nast. ustawy o gospodarce gruntami należy traktować w kategorii nieruchomości wywłaszczonych. Organy obu instancji za podstawę umorzenia postępowania w odniesieniu do zwrotu części działki o nr 926/3 przyjęły, że nakazuje to art.229 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art.105 § 1 k.p.a.. Art.229 ustawy o gospodarce gruntami stanowi wyjątek od obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przewidując m.in., że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Jest bezspornym, co ustalono w toku postępowania przed Starostą Powiatowym, że działka o nr 926/3 znajduje się w wieczystym użytkowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a prawo to ujawniono w księdze KW Nr [...] w dn.18.02.1997r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu w tym składzie fakt ten, wbrew stanowisku organów obu instancji nie stanowi jednak przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu, nie powodując bezprzedmiotowości tego postępowania, ale może być przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd taki został wyraźnie wskazany w doktrynie i Sąd pogląd ten, co do zasady akceptuje (por. krytyczną glosę L.Żukowskiego do wyroku NSA z 25.01.2000r. I SA 276/99, opubl. OSP Nr 5/2001, poz.80.). Wydaje się, że nie dostrzegł tego organ II instancji wskazując w uzasadnieniu, że dodatkowym argumentem mającym przemawiać za odmową zwrotu nieruchomości jest fakt oddania części działki o nr 926/3 w wieczyste użytkowanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Niemniej jednak zdaniem Sądu w tym składzie naruszenie to nie prowadzi do wniosku, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustanowienie prawa wieczystego użytkowania i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej w stosownym terminie, w odniesieniu do działki 926/3, czyni w myśl cyt. wcześniej art.229 ugn, niemożliwym zwrot części tej działki na rzecz skarżącego. Z tej przyczyn skarga w tym zakresie podlegać musiała oddaleniu. Decyzja objęta skargą w odniesieniu do dz. o nr ewid.926/1 narusza przepisy prawa procesowego, a to art.7 i 77 § 1, oraz art.10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przyjął, że zostały zrealizowane cele wywłaszczenia, wynikające z planu realizacyjnego osiedla "B.". Ustalenia te oparto m.in. na wyjaśnieniach współautora tego planu R. O. Rzecz jednak w tym, że skarżącemu uniemożliwiono uczestnictwo w przeprowadzeniu dowodu z tych wyjaśnień. R. O. należało przesłuchać w charakterze świadka, organ I instancji ograniczył się do tego, że R. O. na kserokopii części graficznej planu realizacyjnego osiedla "B." w M. sporządził oświadczenie, co do symbolu "G. III" występującego na tym rysunku. Zauważyć należy, że w myśl art.81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art.10 § 2 k.p.a.. Brak w aktach sprawy wskazania, z jakich przyczyn nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania świadka R. O. z udziałem strony skarżącej. Oznacza to, że istotna dla sprawy okoliczność nie może stanowić dowodu, a decyzja w tym zakresie wymaga uzupełniającego postępowania, prowadzonego z poszanowaniem zasady czynnego udziału w nim strony. Zarzut skargi powołania się na ustalenia planu realizacyjnego osiedla "B." dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie jest zasadnym. O planie tym mowa była już w trakcie rozprawy przed I instancją w dn.12.03.2001r., jak również w uzasadnieniu decyzji starosty z dn. [...].03.2001r. Podobnie nie jest trafnym zarzucanie organom obu instancji, że nie prowadziły postępowania w celu ustalenia czy zamierzone inwestycje realizowali uprawnieni adresaci stosownych decyzji, ani czy inwestycje te wybudowano zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotniejsze jednak znaczenie, z punktu widzenia orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mają ustalenia, w jakim czasie od dokonania wywłaszczenia zrealizowano cel, na jaki nieruchomość została nabyta, a to wobec dyspozycji art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazującej uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną na cel określony w wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, kiedy ostateczną stała się decyzja o wywłaszczeniu (w przedmiotowej sprawie termin ten należy liczyć od dnia, kiedy zawarto umowę nabycia nieruchomości), nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Organ II instancji winien więc uzupełniająco dopuścić dowody z orzeczeń zezwalających na wzniesienie obiektów budowlanych, przewidzianych w planie realizacyjnym osiedla. Dopiero tak uzupełnione postępowanie pozwoli ocenić, czy nabyte nieruchomości od J. M., stanowiące obecnie dz. o nr ewid. 926/1 stały się lub nie stały się zbędnymi, ze względu na cel w akcie notarialnym z 1978r. Uznając, że zaskarżona decyzja w części zapadła z naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dn.11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.