SA/Rz 1517/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. B. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1517/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2003r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] nakazującej mu rozbiórkę budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej wraz z budynkiem gospodarczym wybudowanych samowolnie na działce nr 248/7 w C., stanowiącej współwłasność 46 osób - utrzymał zaskarżoną nim decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l Kpa oraz art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. ze zm.) Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że będące jego przedmiotem dwa budynki zlokalizowane na działce nr 248/7 w miejscowości C. wybudowane zostały w latach 1988/89 przez H. B., bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Budynek o wymiarach 5,60 + 1,10 m (weranda) x 4,15m, zakwalifikowany przez organ I instancji, jako rekreacyjny jest konstrukcji drewnianej, posiada ściany obite deskami impregnowanymi, dach dwuspadowy pokryty eternitem falistym i posadowiony jest na 6 stopach betonowych wkopanych w ziemię. Za tym budynkiem w płn.-wsch. stronie wydzielonej części działki nr ewid. 248/7 zlokalizowany jest drugi budynek konstrukcji drewnianej o wymiarach 0,95m x l,33m. posadowiony bezpośrednio na gruncie. Obiekt ten był wykonany, jako ubikacja sucha lecz użytkowany na potrzeby magazynowania sprzętu rolniczego. Działka, na której usytuowane są powyższe obiekty stanowi współwłasność 46 osób. Ponieważ na wybudowanie tych obiektów inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, a ich usytuowanie nie spełnia warunków Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], ze względu na lokalizację na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003r. znak [...] nakazał H. B. ich rozbiórkę. Od decyzji tej odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł H. B., podkreślając w nim że budynek użytkowany jest rolniczo i nigdy nie był wykorzystywany do celów rekreacyjnych. Zaznaczył, że działkę otrzymał, jako mieszkaniec bloku w 1986r. i przez wszystkie te lata wykorzystuje ją rolniczo, uprawiając warzywa i pielęgnując drzewa na działce. Budynek nazwany rekreacyjnym służy do przechowywania płodów i ich przetwarzania, zaś nazwany ubikacją suchą jest składzikiem narzędzi ogrodniczych. Organ II instancji po przeprowadzeniu rozprawy połączonej z oględzinami spornych obiektów nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia podniósł, że argumenty odwołania są uzasadnione w części dotyczącej kwalifikacji spornych obiektów. W ocenie organu odwoławczego należy je zakwalifikować, jako budynki gospodarcze. Niemniej jednak fakt ten nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Obiekty te bowiem wybudowano bez pozwolenia na budowę, a nadto na działce, która według Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 29.XI.1983r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym WRN [...], obowiązującego w dniu ich budowy, nie jest przeznaczona pod tego typu zabudowę. Plan ten dopuszczał możliwość zabudowy tych działek obiektami budowlanymi gospodarczymi, związanymi funkcjonalnie z określonym terenem, pod warunkiem uzyskania zgody na to budownictwo w formie indywidualnej decyzji wyrażonej przez Naczelnika Gminy. W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy [...] z dnia 29 sierpnia 2003r. znak [...] potwierdzające brak takiej zgody. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 póz. 229 z późn. zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mogą wpłynąc na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wszczegolności bez znaczenia pozostaje zmiana sposobu zakwalifikowania obiektów budowlanych będących przedmiotem postępowania z budynku rekreacyjnego na budynek gospodarczy. Niezależnie bowiem od tej kwalifikacji, fakt budowy budynków bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oraz z wypełnienie przesłanek określonych w art. 37 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1974r., obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę takich obiektów. W rozpatrywanym przypadku istnieje natomiast możliwość zastosowania art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. i odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas oraz zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością jego czasowego wykorzystania. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył H. B. prosząc o zalegalizowanie spornych obiektów budowlanych. W motywach skargi ponowił argumentację odwołania, dodając, że działkę, na której są one bezpośrednio posadowione otrzymał, jako pracownik Zakładu Rolno- Przemysłowego [...]. Na jej zagospodarowanie budynkami gospodarczymi otrzymał zezwolenie z zakładu, na dowód czego dołącza stosowne pismo. W taki sposób na działce wybudowano 6 budynków. Nie mógł otrzymać indywidualnej zgody organu budowlanego na budowę, bowiem nie był właścicielem działki. W 1997r. wykupił wraz z innymi wspołwłscicielami działkę od Agencji Własności Rolnej, która warunkowała tenże wykup oświadczeniem , że działki nie są zabudowane i są użytkowane, jako ogródki przydomowe. Przez lata nikt nie kwestionował budowy , dopiero w 2002r. sąsiad E. T. doniósł na niego do organu nadzoru budowlanego. Sprawę zrobiono tylko jemu, choć na działce znajdują się także budynki wybudowane przez inne osoby. Zarzut nierówności w traktowaniu przypadków samowoli budowlanej na tej samej działce ponowił w piśmie uzupełniającym skargę W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje go uwzględnienia skargi. Przedmiotem oceny i rozstrzygnięć organów obu instancji jest legalność budowy dwu obiektów budowlanych zrealizowanej na działce , która w dacie budowy ( co wynika ze skargi i pośrednio z akt sprawy) była najprawdopodobniej w dyspozycji Zakładów Rolno- Przemysłowych [...]. Jest to teren usytuowany w pobliżu dwu 12 rodzinnych bloków zakładowych, przekazany przez Zakład jego pracownikom do użytkowania na działki ogrodniczo- warzywnicze. Skarżący do skargi dołączył kserokopię pisma z dnia 10 maja 1998r. adresowanego do Dyrektora Zakładów w S. zawierającego prośbę o wyrażenie zgody na zmontowanie budynku przeznaczonego do przechowywania narzędzi ogrodniczych. Pismo to opatrzone jest adnotacją "wyrażam zgodę" i nieczytelnym podpisem. Działkę tę skarżący nabył od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w roku 1996r. wraz z innymi byłymi pracownikami. Na działce usytuowane są, co wynika z pisma Wójta Gminy [...], także inne " budyneczki" wykorzystywane jako garaże, składy opału, narzędzi, drobne podręczne warsztaty itp. W sprawie jest niesporne, że obiekty budowlane o wymiarach, konstrukcji i sposobie posadowienia wskazanych w zaskarżonej decyzji zostały wykonane w latach 1988-1989 a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. ze zm.). Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły , iż kwestia legalności ich budowy oceniana być powinna w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Zastosowanie tych bowiem przepisów uzasadnia zapis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organy te uznały owe obiekty za budynki, przy czym ustalenie kwestii tej dotyczące nie zostało bliżej uzasadnione. Ma ono w sprawie istotne znaczenie , bowiem od tego ustalenia zależy, czy przyjęty za oczywisty wymóg uzyskania pozwolenia na budowę był w stosunku do obu obiektów bezwzględny ( art. 28 ustawy i § 44 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. o nadzorze urbanistyczno-budowlanym ( Dz.U. Nr 8, poz. 48), czy też obowiązywał pod pewnymi warunkami (§44 ust.1 pkt 4). Potraktowanie dawnego ustępu suchego, jako budynku, bez bliższego uzasadnienia tej kwalifikacji może budzić wątpliwości. Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki obu obiektów jest co najmniej przedwczesna , jako że w sprawie nie zostało dostatecznie wykazane, że zaistniały przesłanki przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane z roku 1974, obligujące do wydania takiego nakazu. Przepis art. 37 ma konstrukcję złożoną, bowiem w ust. 1 przewiduje ( w odniesieniu do obiektów budowlanych już wybudowanych), że przymusowej rozbiórce podlegają tylko te z nich (lub ich części), które zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy ( a więc np. bez pozwolenia, jeśli budowa obiektu pozwolenia wymagała) i jednocześnie znajdują się na terenie , który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt1), lub powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt2). Jeżeli nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych w pkt 1 lub 2 wspomnianego przepisu art. 37 ust. 1, to sama niezgodność wybudowanego obiektu z prawem (np. brak pozwolenia) nie jest wystarczająca dla orzeczenia nakazu rozbiórki. Sytuacja taka obliguje natomiast organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedur legalizacyjnych (art.40 ustawy Prawa budowlanego z 1974r.). Orzekając o rozbiórce spornych obiektów budowlanych organy obu instancji przyjęły, że wybudowano je bez pozwolenia a nadto, iż zachodzi przypadek przewidziany art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie a szczególności : mało czytelna kserokopia rysunku Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] Perspektywa na 1990r., jak również jego tekstu bez zakończenia, co do którego brak danych, czy stanowi całość, czy też tylko wypis z tekstu Planu, przy uwzględnieniu pisma Wójta tej Gminy z dnia 12 marca 2003r. stwierdzającego, że działka na, której posadowione są sporne obiekty objęta była "konturem 02R- użytkowanie rolnicze .W treści opisowej planu – brak określeń dla tego konturu" nie pozwalają na uznanie, iż wykazano wypełnienie przesłanek rozbiórki ustanowionych art. 37 ust 1 pkt 1. Odwołanie się do zapisu na karcie 12 tekstu Planu zatytułowanego "Nowe budownictwo gospodarcze poza terenami budowlanymi na obszarach wsi", jako przesądzającego o spełnieniu tych przesłanek jest zdaniem Sądu chybione, bowiem, gdyby nawet przyjąć - co wydaje się wątpliwe- że dotyczy on także budowy składzików na narzędzia, altanek ogrodowych lub obiektów do przechowywania płodów rolnych z ogródków przydomowych, to z tej części planu wynika, że budownictwo takie (gospodarcze) jest dopuszczalne co do zasady. Jego realizacja została obwarowana wymogiem zgody Naczelnika Gminy i opinią stosownego Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego. W dalszej części tego zapisu wymieniono te obszary, na których zabudowa taka jest wykluczona ( tereny specjalnie chronione, obszary zagrożone powodzią, osuwiska i tereny zagrożone ich powstawaniem). Nie wydaje się, by teren w pobliżu bloków mieszkalnych kryteriom tym odpowiadał. Przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego, że budowa budynków gospodarczych jest dopuszczalna warunkowo nie jest tożsame z nie przeznaczeniem danego terenu pod zabudowę , jak również z przeznaczeniem go pod innego rodzaju zabudowę a takie przesłanki nakazu rozbiórki wynikają z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Budowa zatem obiektów gospodarczych na takim terenie bez dodatkowego pozwolenia wymaganego przepisami prawa miejscowego, jakim był plan zagospodarowania przestrzennego jest budową zrealizowaną niezgodnie z przepisami prawa (art. 37 ust. 1). W ocenie Sądu brak jest podstaw, by wymogi wynikające z takiego prawa ( poza zapisami odpowiadającymi przesłankom z pkt 1 – zakaz zabudowy, lub przeznaczenie pod innego rodzaju zabudowę) traktować ostrzej w zakresie skutków ich nie zachowania, niż wymogi wynikające z prawa powszechnie obowiązującego. Stanowisko Sądu w tej mierze znajduje wsparcie w poglądach judykatury wyrażonych na tle art. 37 ust 1 pkt 1, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 11.06 1999r. IVSA 295/96 Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 47787 w którym Sąd stwierdził , że "Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 Prawa budowlanego....,", z 13.06.1985r. SA/Ka 172/85 , w którym Sąd wywiódł tezę, "Przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytku rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych" nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie budynku gospodarczego, związanego bezpośrednio z produkcją rolną", z dnia 25.01 1985r. II S.A. 1695/84, GP1985/11 s.4 "Jeżeli nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo rolne, brak jest podstaw do odmowy dopuszczenia na tej nieruchomości budowy szklarni, gdyż jest to obiekt budowlany służący do wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem", z dnia 9.12.1986r. IVSA 718/86 ONSA 1986/2 poz. 87 " okoliczność , że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dana nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym na tereny upraw rolnych, sama przez się nie wyklucza na tej nieruchomości obiektu budowlanego związanego bezpośrednio z prowadzoną na tej nieruchomości produkcja rolną, służącą rozwijaniu tej produkcji oraz zgodnemu i intensywnemu wykorzystywaniu gruntów".... Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornych obiektów bez wyjaśnienia i rozważenia wskazanych przez Sąd kwestii nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 §1 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., co obliguje go do kasacji decyzji obu instancji. W postępowaniu ponownym należy dokonać kwalifikacji obiektów będących przedmiotem sprawy , wyjaśnić okoliczności ich budowy a w szczególności, czy usytuowane są one na terenie zabudowy mieszkaniowej i jakiej, ustalić, czy wymagały one pozwolenia na budowę, wyjaśnić, czy plan zagospodarowania przestrzennego wskazany przez Wójta Gminy [...] istotnie obowiązywał w dacie ich budowy i jakie były jego nie budzące wątpliwości ustalenia odnośnie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, na którym posadowione są sporne obiekty , świetle tych ustaleń ocenić, czy zachodzą przesłanki przewidziane art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974r. i podjąć decyzję odpowiadającą tym ustaleniom i przepisom obowiązującego prawa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a uchylił decyzję zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.