SA/Rz 1534/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska Anna Lechowska /spr/ Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2002 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję SA/Rz 1534/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z [...] czerwca 2002 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...] nie stwierdzającej u niego choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych - utrzymał tę decyzję w mocy. W jej podstawie prawnej wskazał art. 138 § l pkt l kpa, art. 4 pkt 5 ustawy o Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (t.j. z 1998 r., Dz. U. Nr 90, poz. 575, ze zm.), § 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294, ze zm.). Z uzasadnienie decyzji wynika, że postępowanie dotyczące choroby zawodowej M. J. prowadził od października 2000r. Powiatowy Inspektor Sanitarny, po otrzymaniu zgłoszenia jej podejrzenia dokonanego przez specjalistę medycyny pracy z Poradni Przyzakładowej w N. Wykazało ono, że M. J. pracował w latach 1975-1976 jako aparatowy procesów chemicznych z Zakładach [...] w C. Ze stanowiska tego brak informacji o narażeniu zawodowym na hałas. W latach 1976–2000 był zatrudniony, jako maszynista chłodniczy w Zakładach [...] w N. W okresie tym w latach 1978-1979 odbywał służbę wojskową, a w latach 1988-1989 przebywał na budowie eksportowej w M. Według informacji uzyskanych pierwotnie, M. J. w trakcie pracy na stanowisku maszynisty narażony był na hałas o natężeniu od 80 do 89 dB(A), co przy podanej przez zakład pracy ekspozycji rzędu l godz./zmianę oznaczało brak przekroczeń obowiązujących normatywów higienicznych. Zakład pracy zweryfikował w późniejszym terminie informację o czasie narażenia, który wynosił od 2 do 2,5 godz./zmianę. Za łączny okres narażenia uznano ponad 20 lat. Wyniki powyższego dochodzenia Powiatowy Inspektor Sanitarny przesłał do uprawnionej do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówki - Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R., która w orzeczeniu z dnia 19 wrześnie 2001 r. nie rozpoznała choroby zawodowej narządu słuchu. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. opisaną na wstępie wspomniany Inspektor nie stwierdził u M. J. istnienia choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych - zawodowego uszkodzenia słuchu. M. J. odwołał się od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wnosząc o uzupełnienie danych o narażeniu o wyniki pomiarów natężenia hałasu na wydziale maszynowni chłodniczej. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie w zakresie podniesionym w odwołaniu i na ich podstawie wyników pomiarów stwierdził, że narażenie na hałas M. J. było istotnie większe, niż ustalone przez organ I instancji. W związku z powyższym zwrócił się do WOMP w R. o ewentualną weryfikację wydanego orzeczenia lekarskiego. W uzupełniającym orzeczeniu lekarskim stwierdzono, że mimo niekwestionowanego narażenia na hałas u M. J. brak skutków jego działania, w związku z czym nie można rozpoznać choroby zawodowej. M. J. pouczony o możliwości złożenia wniosku o ponowne badanie przez Instytut Medycyny Pracy nie skorzystał z tego uprawnienia. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. utrzymał w mocy decyzje zaskarżoną. Stanowisko swe umotywował faktem, że w myśl § 10 pkt. 1 przywołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych inspektor sanitarny decyzję stwierdzającą istnienie choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje w oparciu o orzeczenie lekarskie z właściwej placówki służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. W sprawie M. J. wydane zostało jedno, nie rozpoznające choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób, orzeczenia lekarskie. Wydała je właściwa do rozpoznawania chorób zawodowych placówka służby zdrowia. Orzeczenie to uzasadniono nieistnieniem u zainteresowanego ubytku słuchu uprawniającego do rozpoznania jego zawodowego pochodzenia. M. J. nie odwołał się od powyższego orzeczenia lekarskiego, nie skorzystał również z prawa zapoznania się z dokumentacją W świetle powyższego orzeczenie lekarskie WOMP w R. należy uznać za wiarygodne i ostateczne. Jego treść w świetle powołanego § 10 ust. 1 rozporządzenia wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej, co oznacza, że decyzja pierwszoinstancyjna odmawiająca jej stwierdzenia odpowiada prawu. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. J. wnosząc o jej zmianę, ewentualnie uchylenie i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i nienależyte rozpatrzenie jej całokształtu. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż decyzja została wydana na podstawie dwóch orzeczeń lekarskich Nr [...] z dn. 21.09.2001 oraz orzeczenia uzupełniającego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, które w swojej treści stwierdzają jednoznacznie, iż u skarżącego istnieją uszkodzenia słuchu, i że nie budzi wątpliwości udokumentowanie narażenie na hałas o natężeniach przekraczających normatywy higieniczne (89,5 do 93,4 dB) w miejscu pracy - Zakładach [...] N. S.A. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił tego. W szczególności faktu uszkodzenia słuchu nie połączył z faktem przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku pracy nie uwzględniając w ten sposób związku przyczynowego pomiędzy uszkodzeniem, a warunkami pracy. Ponadto wydając zaskarżone decyzje błędnie zinterpretował prawo, albowiem w myśl wyroku SN z dn. 18.01.2002 r. o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy pomiędzy tymi schorzeniami i warunkami pracy, a nie ich stopień zaawansowania (wyrok SN z dn. 18.01.2002 r. sygn. Akt III RN 192/02). Skarżący dodał, że w przypadku, gdyby Sąd powziął wątpliwości co do stopnia jego uszkodzenia słuchu wnosi o przeprowadzenie w tym zakresie dowodu ze specjalistycznych badań lekarskich. On jest osobą bezrobotną i każdy wydatek jest dla niego obciążeniem nie do poniesienia, stąd niemożliwość wykonania przezeń we własnym zakresie dodatkowych badań lekarskich. Zwrócił uwagę że zaskarżona decyzja jest dlań krzywdząca również w świetle zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zasksrzonej decyzji. W polemice ze skargą stwierdził, ze w treści orzeczenia lekarskiego nie ma słowa na temat uszkodzenia słuchu. Zawarto w nim natomiast informacje o istnieniu u skarżącego podwyższenia progu słuchu, zwanego ubytkiem, który mimo istnienia narażenia na hałas nie uległ od roku 1995 progresji. W konkluzji zawarto stwierdzenie, że brak skutków zdrowotnych i społecznych przesądza o nierozpoznaniu choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, które ma w sprawie zastosowanie, za choroby zawodowe uważa się schorzenia określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeśli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika, że prawna definicja choroby zawodowej składa się z dwu elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie a drugi dotyczy sytuacji niezbędnego związku przyczynowego choroby objętej wykazem, z warunkami wykonywanej pracy. Rozpoznawanie chorób zawodowych należy do jednostek służby zdrowia wymienionych w § 7 ust. 1 –3 rozporządzenia, które wydają w tym zakresie stosowne orzeczenia przewidziane przepisem § 8. Orzeczenie to nie jest równoznaczne z uznaniem choroby zawodowej, bowiem "choroba zawodowa", to pojęcie prawne a nie medyczne. Lekarze rozpoznający chorobę zawodową stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje natomiast właściwy inspektor sanitarny, który na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Do stwierdzenia choroby niezbędne będzie zatem rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych przez uprawnioną jednostkę medyczną oraz ustalenie, że między warunkami pracy a w szczególności występującymi w środowisku pracy czynnikami szkodliwymi dla zdrowia istnieje (lub jest wysoce prawdopodobny) związek przyczynowy. Przedmiotem sporu, jest kwestia, czy niedosłuch występujący u skarżącego jest chorobą zawodową. W wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w poz. 15, jako choroba zawodowa wymienione jest "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Stwierdzenie tej choroby przez inspektora wymaga - w świetle przytoczonych wyżej unormowań - rozpoznania uszkodzenia słuchu, jako wywołanego hałasem przez jednostkę medyczną wymienioną w § 7 ust. 1 – 3 i ustalenia w postępowaniu administracyjnym, że w pracownik był przy wykonywaniu pracy narażony na hałas, jako czynnik szkodliwy dla zdrowia. Zgodnie z poglądami judykatury (patrz; wyrok SN z 28.06.2000 r. III RN 202/99 publ. Wokanda 2000/9/33, z 4.06.1998 r. III RN 36/98 OSNAP 1999/6/192, z 11.03 1999 r. III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771,3 a także wyrok NSA z 25.111998 r. I SA 1342/98), skoro w poz. 15 wykazu ustawodawca nie określa stopnia uszkodzenia słuchu, od którego uszkodzenie to może być uznane za schorzenie zawodowe, przyczyną odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie może być wyłacznie okoliczność, iż uszkodzenie słuchu wywołane hałasem nie przekracza 30dB w uchu lepiej słyszącym. Zalecenia w tej kwestii zawarte w "Wytycznych metodologicznych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych" opracowanych przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej, jako wydanych bez upoważnienia ustawowego nie stanowią prawa i nie mogą być podstawą negatywnej dla pracownika decyzji o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją ustalono, że skarżący przez okres 20 lat pracy zawodowej był narażony na hałas. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, czy ostatecznie ustalone narażenie dowodzi przekroczenia normatywnego poziomu hałasu. Okoliczność występowania takich przekroczeń, choć nie jest w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej przesądzająca (patrz: wyrok NSA z 27.02.1998 r. publ. Zbiór orzecznictwa komputerowego "Lex 1862/97") winna być wyjaśniona w możliwie najdokładniejszy sposób. Organ odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej odwołuje się do orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R., uzupełnionego na jego żądanie, w którym zaprezentowano ostatecznie pogląd, iż stopień uszkodzenia słuchu u skarżącego (nie określony zresztą, co do wysokości zarówno w orzeczeniu, jak i jego uzupełnieniu) nie upośledzając społecznej wydolności narządu słuchu przesądza o nie rozpoznaniu zawodowej choroby słuchu. W orzeczeniach tych przyjęto nie przewidziany prawem dodatkowy kwalifikator choroby zawodowej słuchu, w postaci stopnia jego uszkodzenia, wykraczając w ten sposób poza prawne określenie tego schorzenia. Normatywne bowiem określenie przyjęte w poz. 15 brzmi (co wcześniej przytoczono) – "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Orzeczenia te, mimo swej konkluzji, stwierdzają jednocześnie (w części wstępnej) uszkodzenie słuchu u skarżącego, kwalifikują go jako określone w pkt 15 Wykazu i wskazują na ponadnormatywny hałas w środowisku pracy skarżącego, jako czynnik szkodliwy dla zdrowia, zaś w uzasadnieniu nie podają innych, bardziej prawdopodobnych przyczyn tego uszkodzenia. Ta niekonsekwencja orzeczeń zarzucona w skardze uszła uwagi organu rozstrzygającego w sprawie, który podkreślając swoje nim związanie, pomija okoliczność, że choć istotnie nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (patrz: wyrok NSA z 9.07.1998 r. II SA 634/98 publ. Pr. Pracy Nr 12 poz. 38 i 24.02.1998 r. I SA 1520/97 ONSA Nr poz. 150), to związanie o takim charakterze nie zwalnia go z obowiązku kontroli zgodności orzeczenia z wymogami rozporządzenia i kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek ów wynika z faktu, iż postępowanie w sprawie chorób zawodowych jest postępowaniem administracyjnym, co oznacza, że w sprawach nie uregulowanych odmiennie w rozporządzeniu organ inspekcji sanitarnej winien stosować przepisy kpa, w tym także art. 7, 77 § 1, 80 i 84 kpa. Jednostki medyczne wymienione w § 7 ust. 1 rozporządzenia, są bowiem uprawnione jedynie do rozpoznawania chorób zawodowych a więc stwierdzania w oparciu o zespół objawów chorobowych, z jaką chorobą mamy do czynienia oraz ustalenia, czy jest o choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji dotyczącej zagrożeń zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej leczenia, wyników przeprowadzonych badań i dokumentacji lekarskiej stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny a wszczegolności ustalają, czy zespół objawów chorobowych odpowiada skutkom biologicznym czynnika szkodliwego. Orzeczenie lekarskie nie zastępuje decyzji w przedmiocie choroby zawodowej a stanowi dowód w sprawie o walorach dowodu z opinii biegłego przewidzianego w art. 84 kpa. Z tej też przyczyny, podług powszechnego stanowiska judykatury winno ono oprócz konkluzji zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości w sposób przekonywujący i zrozumiały dla stron, organu i sądu nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Uzasadnienie orzeczenia musi być przy tym spójne z rozpoznaniem. Wymogom tym nie odpowiada - z przyczyn wyżej wywiedzionych - orzeczenie lekarskie wydane sprawie, ani jego uzupełnienie, które jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem jak już zaznaczono, w obu rozpoznaje się w części wstępnej chorobę i wskazuje na hałas jako jej przyczynę a w konkluzji nie rozpoznaje schorzenia zawodowego słuchu, nie wyjaśniając tego stanowiska inaczej, niż odwołaniem się do bliżej nieokreślonego stopnia jego uszkodzenia. Orzeczenie pierwotne zawiera wprawdzie informację o braku progresji niedosłuchu, jednak nie wyjaśnia, jaki ta okoliczność ma związek z wykluczeniem jego zawodowej etiologii. Zauważyć przy tym wypadnie, że w orzeczeniach w części wstępnej wskazano na hałas o ponadnormatywnym charakterze, przy czym w treści uzasadnienia orzeczenia pierwotnego stwierdzono, że nie było przekroczeń normatywów higienicznych. Tak sformułowane orzeczenia nie spełniają wymogów opinii biegłego, co przesądza o wadliwości decyzji, bowiem dowodzi po stronie organu zobowiązanego do ich kontroli naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 84 kpa w zw. § 1 i 10 ust. 1 rozporządzenia. Czyni to skargę uzasadnioną. W postępowaniu ponownym organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy hałas na jaki narażony był skarżący dotyczy tylko jednego zakładu pracy a jeśli nie, rozszerzy dochodzenie epidemiologiczne na pozostały zakład oraz oceni, czy był to hałas ponadnormatywny a następnie uzyska uzupełnienie opinii, tak, by odpowiadała ona wskazaniom Sądu, bądź jeśli skarżący złoży stosowny wniosek podda go ponownym badaniom w uprawnionej jednostce orzeczniczej i wyda decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom, pamiętając o zapisie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na okoliczność, iż charakter zaskarżonej decyzji przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 P.p.s.a., czy decyzja ta podlega (nie podlega) wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.