SA/Rz 1555/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Marian Ekiert /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. T. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działając na podstawie art. 123 i 124 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane [ t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm. ] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2002 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przyłączu kanalizacji deszczowej do kraty ściekowej znajdującej się na dz.nr 44 obr. [...] przy ul. M. w R., których inwestorem jest R. Sp. z o.o. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w R., z tej przyczyny, że prowadzone są one bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ naprowadził, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 10.04.2002 r. czynności kontrolnych w sprawie przyłącza kanalizacji deszczowej do kraty ściekowej, wykonanego na działkach nr nr 44, 41/19i 40 obr. [...] w R. ustalono, iż na wymienionych działkach istnieje od r. 1988 kanał deszczowy o przekroju O 200 mm., który odprowadza wody opadowe z dwóch kratek ściekowych istniejących na ul. M. W listopadzie 2001 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wykonało podłączenie kraty ściekowej " A " na dz.nr 44 do wyżej wymienionego kanału w miejscu istniejącej kraty " B " . Połączenie pomiędzy kratami wykonano z rur kanalizacyjnych PCV 160 mm. na dz.nr 44, stanowiącej własność Gminy Miasto R. Nie wykonywano robót budowlanych na działkach nr nr 41/19 i 40 obr. [...]. Przyłącze kanalizacji deszczowej do istniejącej kraty wykonano nie dysponując pozwoleniem na budowę. Przyłącze do kanalizacji deszczowej, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, a w tym przypadku z drogą. Jego budowa w myśl uregulowań zawartych w art. 29 powołanej ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tego typu roboty budowlane odnoszą się do treści art. 50 Prawa budowlanego, który normuje kwestię prowadzenia robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie polegających na budowie obiektu budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru zobowiązany jest wstrzymać ich prowadzenie. Z uwagi na to, że roboty związane z realizacją przedmiotowego przyłącza uległy zakryciu, a teren został uporządkowany, nie ustalono wymagać dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie to zaskarżył zażaleniem określonym jako odwołanie K. T. zarzucając, iż wbrew prawu, a w szczególności zapisom zawartym w art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego pozbawiony został statusu strony w tym postępowaniu. Uzasadniając je podnosi on, iż jest właścicielem dz.nr 40 obr. [...] w R., położonej przy skrzyżowaniu ulic M., P. i G., które charakteryzuje duży spadek w kierunku należącej do niego nieruchomości. Skrzyżowanie to zlokalizowane jest na najniższym poziomie tych ulic, stanowiąc jednocześnie poziom najwyższy należącej do niego działki. Z tej przyczyny nawet przy średnio wysokich opadach i niewłaściwej drożności ulicznych kratek wody opadowe spływają na jego nieruchomość. Poza tym dodaje, że istniejące kratki uliczne zostały odcięte od głównego kolektora wód opadowych, przebiegającego przez jego działkę w czasie budowy kanału ciepłowniczego, co do chwili obecnej nie zostało naprawione.. Dla czasowego odprowadzania wód opadowych { na okres budowy } wykonano prowizorycznie dwa odcinki kanału, nie odpowiadające warunkom technicznym, przebiegające przez jego nieruchomość, w związku z czym interweniował on w Urzędzie Miasta. Okoliczności te w jego ocenie potwierdzają zasadność jego żądań. Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa decyzją z dnia [...].06.2002 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach swojej decyzji organ II instancji podniósł, iż zawiadomieniem z dnia 18.04.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej do kraty ściekowej zlokalizowanej na dz.nr 44 ustalając właścicieli i władających tej działki i działek bezpośrednio do niej przylegających i przypisując im status stron tego postępowania. Ponieważ należąca do żalącego się dz.nr 40 jest oddzielona od dz.nr 44 odrębną działką nr 41/19 { wody płynące }, nie można przyjąć, że żalącemu się przysługuje status strony w postępowaniu ograniczonym do terenu działki oznaczonej nr 44. Główny ciąg kanalizacji deszczowej, przebiegający przez teren należącej do skarżącego dz.nr 40 nie jest przedmiotem rozstrzyganej sprawy. Poruszona zaś w zażaleniu sprawa naturalnego spływu wód opadowych z działek sąsiednich, zabudowanych drogami, na jego nieruchomość, będąca wynikiem różnic poziomów terenu nie jest wystarczającą podstawą do uznania istnienia interesu prawnego żalącego się w sprawie przyłącza kanalizacji deszczowej, umiejscowionego na dz.nr 44, nie przylegającej bezpośrednio do jego nieruchomości. Nie jest także przedmiotem niniejszego postępowania sprawa utrzymania drogi jako obiektu budowlanego Także i tę decyzję tym razem skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył K. T. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że brak jest podstaw do pozbawienia go statusu strony w tym postępowaniu, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając przepisy prawa powołane w uzasadnieniu jego zażalenia, kwestionuje stanowisko organu i twierdzi, że w przedmiotowej sprawie przysługuje mu status strony, tym bardziej że taki status przyznano mu w postępowaniu dotyczących warunków rozbudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą " Przyłącze kanalizacji deszczowej do kratki ściekowej w R. przy ul. M. na działkach nr 44, 41/19 i 40 obr. [...], w którym uczestniczył w szeregu czynnościach. W listopadzie 2001 r. inwestor dopuścił się samowoli budowlanej podłączając przedmiotową kratkę do drugiej kratki ulicznej, z której wody opadowe są odprowadzane na jego nieruchomość. Znamiennym także jest, iż jako strona uczestniczył on w czynnościach związanych z przeprowadzeniem wizji lokalnej w dniu 10.04.2002 r. Wreszcie podnosi on, że dokonane ustalenia i oparte na nich twierdzenia zawierają wiele nieścisłości. Otóż dz.nr 41/19 stanowi teren byłego rowu odwadniającego, aktualnie porośnięty zielenią i zabudowany chodnikiem, a teren ten graniczy z jego działką, Kanał do którego wprowadzono wody, określony w decyzji jako główny ciąg kanalizacji deszczowej nie jest w istocie ciągiem głównym. Miejski bowiem ciąg kanalizacji deszczowej o dużej średnicy przebiega obok. Chybionym jest także orzeczenie o wstrzymaniu robót, albowiem roboty te zostały już wykonane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto dodał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, objęte postępowaniem kraty ściekowe zlokalizowane są na działce " ulicy " , a nie na działce " wód płynących " . Kwestia nazewnictwa ciągów kanalizacyjnych nie ma wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona zaś decyzja nie rozstrzyga sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego i nie stanowi o tym czy wstrzymanie robót w tym przypadku było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem rozstrzygnięcia w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2002 r. stanowiącej o umorzeniu postępowania zażaleniowego z racji braku po stronie żalącego się przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wstrzymania robót budowlanych przy realizacji przyłącza kanalizacji deszczowej do kraty ściekowej zlokalizowanej na dz.nr 44 obr. [...] w R. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organ oparł na stwierdzeniu, iż należąca do skarżącego dz.nr 40 obr. [...] położona w R. nie graniczy bezpośrednio z działką objętą przedmiotową inwestycją i że nieruchomości te rozdziela działka oznaczona nr 41/9 w obr. [...] wykazana wedle ustaleń organu jako " wody płynące " , co stanowi o braku po stronie skarżącego interesu prawnego uprawniającego jego udział w postępowaniu jako strony. Z tym stwierdzeniem polemizuje skarżący twierdząc, że należąca do niego nieruchomość styka się bezpośrednio w najwyższym swoim punkcie ze zbiegiem ulic M., P. i G. i to w miejscu ich najniższego poziomu. Stąd też wody opadowe w związku z niewłaściwą drożnością ulicznych studzienek, przy średnio – wysokich opadach spływają na jego nieruchomość, a samowolne połączenie jednej studzienki z drugą zwiększa intensywność spływu tych wód. Poza tym podnosi on, że na poprzednim etapie procesu inwestycyjnego, a zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, występował on jako strona. Oceniając ten kontrowersyjny o zasadniczym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu problem, na wstępie należy zauważyć, iż interes prawny jest kategorią obiektywną i o jego istnieniu po stronie zainteresowanego decyduje związek pomiędzy istniejącym w sprawie stanem faktycznym a konkretna normą prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się , że w sprawach opartych o przepisy Prawa budowlanego interes prawny, uprawniający do udziału w nich w określonym wyżej charakterze istnieje po stronie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją i tej zasadzie ujmując ją nader ściśle hołduje organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tego typu ujęcie tej kwestii trudno uznać za prawidłowe. Nie można bowiem w oderwaniu od okoliczności sprawy przydawać jedynie przymiot strony wymienionym wyżej podmiotom, których nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja. Wszak do pomyślenia jest również, że realizowana czy też zrealizowana już inwestycja oddziaływuje negatywnie na nieruchomości, które od nieruchomości objętej inwestycją oddziela inna działka. Tak problem ten rozumiany jest na gruncie przepisów kodeksu cywilnego regulujących problematykę tz. prawa sąsiedzkiego, a wyrazem powyższego jest zapis zawarty w art. 144 kc, stanowiący o zakazie ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w ramach tz. imisji pośrednich. Z tej zatem normy prawa materialnego wywodzić może swój interes prawny właściciel takiej nieruchomości, który podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.10.2003 r. sygn.akt IV SA 456/2002, 457/2002 i 458/2002 { nie publikowanym }. Na ten przepis prawa materialnego, nie powołując go imiennie, zdaje się wskazywać skarżący w swoich zarzutach. Istnienie jednakże tego związku pomiędzy samowolnie wykonanym urządzeniem budowlanym, a wynikającym z tego zagrożeniem dla skarżącego w postaci spływu na jego nieruchomość większej niż uprzednio ilości wód opadowych wymaga wykazania. Innym nader istotnym uchybieniem przepisom postępowania było nadanie rozstrzygnięciu stanowiącemu o umorzeniu postępowania odwoławczego na szczeblu II instancji formy decyzji. Zważyć bowiem należy, iż w związku z zażaleniem skarżącego przedmiotem postępowania przed organem II instancji było rozpoznanie sprawy dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, o czym organ I instancji orzekł postanowieniem. Rozstrzygnięcie zatem o powyższym, z uwagi na wyłaniającą się kwestię natury procesowej decyzją, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, albowiem w takim przypadku ustawodawca nie przewidział tej formy orzeczenia. Odwołanie się w tym względzie li tylko do art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest o tyle nieuzasadnione, iż tego rodzaju orzeczenie może zapaść jedynie w przypadku rozpatrywania sprawy w związku z odwołaniem określonego podmiotu od decyzji. Inaczej mówiąc w badanej sprawie mamy do czynienia z ułomną, a w każdym razie nie pełną podstawą zakwestionowanego aktu. W sytuacji bowiem gdy organ I instancji rozstrzyga o przedmiocie sprawy w formie postanowienia, orzeczenie nas szczeblu II instancji winno również zapaść w formie postanowienia, a art. 138 § 1 pkt 3 może mieć w niej o tyle tylko zastosowanie gdy pozostaje w związku z art. 126 kpa. W dalszym zatem postępowaniu organ zobowiązany będzie do zbadania poruszonej wyżej kwestii i w zależności od dokonanych ustaleń podejmie w sprawie stosowne i we właściwej formie orzeczenie. Poruszona zaś w skardze problematyka dotycząca legalności wydanego w sprawie przez organ I instancji postanowienia nie mieści się aktualnie w granicach przedmiotowych badanej sprawy i odniesienie się do niej byłoby co najmniej przedwczesne. Skoro zatem organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego { art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego } oraz przepisów postępowania, przedwcześnie je umarzając, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i nadał mu niewłaściwą formę, to działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ], zwanej dalej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ] należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.