SA/Rz 1556/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N.S. z dnia [...]r. Nr[...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego K.B. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1556/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania K.B. - od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. S. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę gazociągu w/c DN 250 relacji S.– EC N.S. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 stycznia 2002 r. K.B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N.S. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę gazociągu w/c DN 250 relacji S. – EC N.S. Za podstawę swojego żądania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i okoliczność, że jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu. Swój interes prawny K.B. wywiódł z faktu usytuowania gazociągu w bezpośredniej bliskości altany, będącej jego własnością i usytuowanej na terenie ogródków działkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek ten przekazało organowi właściwemu do jego rozpatrzenia tj. Burmistrzowi Miasta i Gminy N.S.. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy N.S. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując na brak interesu prawnego, który uzasadniałby udział K.B. jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę gazociągu. Kr. B. nie jest bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na podobne stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w R.w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N.S.z [...]r. W konkluzji organ I instancji uznał, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji wniósł K.B., wnosząc o wznowienie postępowania. Na obronę tezy, iż jest stroną postępowania odwołujący przywołał uchwałę NSA w składzie 5 sędziów z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154 oraz wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2001 r., SA/Rz 912/00. Wywodzi, że skoro każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób, to taka ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro więc NSA w wyroku z 17 grudnia 2001 r. przyznał odwołującemu prawo strony w pozwoleniu na budowę gazociągu, prawo to winno być skuteczne także w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie uwzględniło odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję nim zaskarżoną. W uzasadnieniu wyjaśniło, jaki jest przebieg postępowania wznowieniowego, podkreślając, iż w jego fazie wstępnej odbywa się badanie legitymacji wnioskodawcy, a więc ustalenie, czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. czy ma interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Odwołujący tak rozumianego interesu prawnego nie posiada, wykazując jedynie swój subiektywny interes faktyczny. Nie jest bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja ani działki sąsiedniej. Jest jedynie użytkownikiem pracowniczego ogrodu działkowego, stanowiącego część jednej z działek – nr 31/10 w N.S.(właścicielem tej działki jest Miasto i Gmina N.S., a jej użytkownikiem wieczystym Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w R.). Ponadto tytuł prawny odwołującego do ogrodu działkowego określany terminem "użytkowanie" nie jest równoznaczny z użytkowaniem jako ograniczonym prawem rzeczowy. Argumenty odwołującego dotyczące rzekomego naruszenia jego prawa własności, które odnosi się wyłącznie do altany wybudowanej na działce w pracowniczym ogrodzie działkowym, nie są istotne na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium powołało wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2001 r., SA/Rz 828/00, którym Sad oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyroku tym, który dotyczył również nadzwyczajnego trybu postępowania, Sąd uznał, że K.B. nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę gazociągu. Powoływany w odwołaniu wyrok tegoż Sądu z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 912/00 dotyczył innego etapu – pozwolenia na budowę, stad też pogląd prawny w nim wyrażony nie ma zastosowania w sprawie określenia strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnosi, że zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są również budynki trwale związane z gruntem, jeśli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zbudowana przez niego altana z mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz.390, ze zm.) stanowi jego własność, stąd skarżący jest właścicielem nieruchomości, której dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta może wpłynąć na wykonywanie jego prawa własności i w tym skarżący upatruje swojego interesu prawnego. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, oparł swoje stanowisko na cyt. wcześniej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie są kwestie dotyczące wznowienia postępowania, a ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do badania zasadności zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. w kontekście nieuznania skarżącego za stronę postępowania. Na wstępie przypomnieć należy zasady jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zasady te regulują przepisy art. 145 – 153 k.p.a., a na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszym następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu (tak m.in. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 45), co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia.. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, na ogół wtedy, gdy powoływana jest inna przesłanka niż wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę lub też kontrowersje budzi fakt posiadania przez niego przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Twierdzenia skarżącego zmierzają do wykazania interesu prawnego, a w konsekwencji uznania go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy gazociągu. Skarżący wywodzi, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu, a wiadomość o wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy N. S. decyzji z dnia [...]r. powziął z otrzymanego od Burmistrza pisma z dnia [...]r. W odpowiedzi na nie skierował w dniu 28 lipca 1999 r. pismo w trybie skargowym (art. 227 k.p.a.), wyrażając swoje niezadowolenie z faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po złożeniu 30 stycznia 2002 r. wniosku o wznowienie postępowania, skarżący zwrócił się do organu I, a następnie II instancji, by jego pismo z 28 lipca 1999 r. potraktowane zostało zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. jako żądanie wznowienia postępowania. W toku rozprawy przed Sądem wyjaśnił, że uznanie tej daty za datę podania o wznowienie umożliwia zachowanie 1-miesięcznego terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jak to już wcześniej zostało zaznaczone kwestia zachowania terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. podlega badaniu w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego. Niezachowanie terminu lub jego nieprzywrócenie (termin taki może być bowiem przywrócony na zasadach ogólnych) skutkuje odmową wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja odmawia wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Natomiast z akt sprawy nie wynika, by organy badały kwestię zachowania terminu do wznowienia. W decyzji organu I instancji zaznaczono jedynie, że skoro w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący nie został uznany za stronę, to jego pismo-skarga z 28.07.1999 r. nie mogło zostać potraktowane inaczej jak zwykła korespondencja. Uzasadniając stanowisko co do nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na prawach strony może uczestniczyć zarówno właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której decyzja ma dotyczyć, jak i właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej. K.B. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek, na których lokalizowana jest budowa gazociągu relacji S. –EC N.S., nie ma więc statusu strony. W myśl art. 147 k.p.a. zdanie drugie, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zdaniem Kolegium oznacza to, że w sytuacji, kiedy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpi podmiot nie posiadający przymiotu strony, wówczas organ rozpoznający taki wniosek zobligowany jest do odmowy wznowienia postępowania. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Art. 147 k.p.a. określa sposób uruchomienia postępowania wznowieniowego, które może się toczyć na wniosek lub z urzędu. Istotnie, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest jedynie na żądanie strony, nie zaś z urzędu. Oznacza to, że legitymację do złożenia wniosku ma ten podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (tak M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 825), czyli ten, kto powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4. Dopiero na podstawie czynności przeprowadzonych we wznowionym postępowaniu twierdzenia te mogą zostać przyjęte lub obalone, a w konsekwencji możliwe jest ustalenie, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czy też nie. Taki sposób rozumowania zgodny jest z treścią art. 151 § 1 k.p.a., który stanowi, że właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie jest także trafne powołanie się przez organy na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zapadły w tejże sprawie wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 828/00. Inne są bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności, a inne wznowienia postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zadecydował fakt, iż skarżący nie był stroną postępowania głównego, czyli o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a o stwierdzenie nieważności może wnosić tylko strona. Natomiast kwestia badania czy dany podmiot jest stroną i czy bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu stanowi istotę wznowienia, co zresztą wskazał Sąd w powołanym wyżej orzeczeniu. W niniejszej sprawie organ rozstrzygnął kwestię braku u skarżącego przymiotu strony bez przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, natomiast w badaniu wstępnym pominął ustalenie czy zachowany został termin z art. 148 § 2 k.p.a. Okoliczności te stanowią naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, w szczególności art. 148 § 2 i art. 149 § 2 i 3, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. S. z dnia [...]r. wadliwymi i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadnia uwzględnienie skargi i skutkować musi uchyleniem obydwu rozstrzygnięć. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię przywrócenia terminu do wniesienia podania o wznowienie, traktując pisma skarżącego z dnia 4 lutego 2002 r. i 8 lutego 2002 r. jako wnioski o przywrócenie terminu, i w zależności od rezultatu tego rozstrzygnięcia - albo odmówić wznowienia postępowania, albo wydać postanowienie o jego wznowieniu. Dopiero w przypadku wznowienia możliwe będzie rozważenie czy skarżącemu przysługuje status strony, czy postępowanie było dotknięte określoną wadą, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej. Wyniki tych ustaleń umożliwią wydanie jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 151 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, dotyczących odmowy wznowienia postępowania bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).