SA/Rz 1600/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uzyskania prawomocności wyroku. SA/Rz 1600/01 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 39, 40 ust. 3, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. D. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2001 r. /l. dz. [...]/ odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa budynku usługowo-handlowo-gastronomiczno-mieszkalnego wraz z przyłączem energetycznym, sanitarnym, gazowym, wodociągowym i kanalizacji deszczowej na działce nr 6012/1 poł. w Ż., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa budynku usługowo-handlowo-gastronomiczno-mieszkalnego wraz z przyłączem energetycznym, sanitarnym, gazowym, wodociągowym i kanalizacji deszczowej na działce nr 6012/1 poł. w Ż., stanowiącej własność inwestorów Z. i J. D. zgodnie z załącznikiem graficznym w skali 1:500. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że według organu I instancji projektowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami MPO zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 25 sierpnia 1994 r. /Dz. Urz. Woj. [...] Nr 10, poz. 100/. Działka inwestorów według ustaleń tego planu znajduje się w strefie konserwatorskiej "B" ochrony zachowanych elementów historycznego układu planistycznego i przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagana jest zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; ten zaś postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. l. dz. [...] wyraził zgodę tylko na odtworzenie /rekonstrukcję/ dawnej formy zabudowy w oparciu o materiały ikonograficzne i archiwalne. Realizację przedmiotowej inwestycji w sposób określony we wniosku wyklucza wynikająca z ustaleń MPO linia zabudowy tej inwestycji od ul. M., ul. B. i ul. R., zaś mając na uwadze ochronę interesów osób trzecich organ I instancji uwzględnił negatywne opinie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w Ł. i Zarządu Dróg Powiatowych, o które organ ten wystąpił, mimo że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, takiego obowiązku nie przewiduje. W odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji Z. i J. D. zarzucili, iż została ona oparta na nieobowiązujących ustaleniach planu odnośnie linii zabudowy projektowanej inwestycji od ul. M., ul. B. i R., które to parametry wynikają z nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1986 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zarzucili również naruszenie art. 40 ust. 4 powyższej ustawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia na negatywnej opinii [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w Ł. oraz zarządu Dróg Powiatowych. W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, ustalając, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2000 r. l. dz. [...] nosi cechy ostateczności, zaś J. B. nie przedstawił przekonującego dowodu na poparcie okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie zostało wznowione postępowanie, a więc nie istnieją przeszkody do merytorycznego rozpoznania odwołania. Zdaniem Kolegium, w świetle przepisów art. 43, 40 ust. 1 i art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest oczywiste, że dla oceny dopuszczalności konkretnego zamierzenia inwestycyjnego decydujące znaczenie mają ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem powszechnie obowiązującym na danym terenie /przepisem gminnym/. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi pozostawać w zgodności z "pozostałą częścią porządku prawnego", w szczególności Konstytucją, ustawami oraz aktami normatywnymi o charakterze wykonawczym, które stanowią podstawę prawną poszczególnych ustaleń planu i jednocześnie ustanawiają granice autonomii gminy w stanowieniu przepisów prawa. W tym kierunku "poszła" nowelizacja art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. /Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 124/, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 marca 2001 r., a która obliguje organ administracji publicznej rozstrzygający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do badania poszczególnych ustaleń planu miejscowego w kontekście ich zgodności z obowiązującym prawem. Z faktu, że gmina posiada środki prawne przewidziane w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a pozwalające jej usuwać z obrotu prawnego wadliwe z punktu widzenia legalności poszczególne ustalenia planu miejscowego poprzez jego zmianę, nie może płynąć wniosek, iż te wadliwe ustalenia stanowiące materialno-prawną podstawę decyzji w sprawie warunków zabudowy, pozbawiają podmiot prawa możliwości zagospodarowania wedle swego uznania i w granicach przewidzianych przez prawo własnej działki gruntu. Ustalenia MPO odnoszące się do zachowania minimalnych odległości linii zabudowy względem drogi publicznej stanowią integralną cześć planu, jednakże oparte są na nieobowiązującej podstawie prawnej, tj. przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych planu jakim powinny odpowiadać budynku. Przyjmując, że akty prawa miejscowego mają moc powszechnie obowiązującego, na określonym terytorium, źródła prawa w zakresie, w jakim nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe /w tym też i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw/ należy stwierdzić, że wskazane wyżej ustalenia MPO określone w pkt 3.3.2. Planu – "Drogi publiczne, ich parametry i zasięg oddziaływania na otoczenie" przestały obowiązywać. W takim też zakresie należy podzielić pogląd odwołania, co do zachowania obowiązujących odległości usytuowania projektowanego budynku względem dróg publicznych, które wynikają z obowiązującego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1995 r., poz. 46 z późn. zm./, w szczególności § 11. Tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że realizacja wnioskowanej inwestycji jest możliwa w granicach istniejącej linii zabudowy, co można wyprowadzić z konstytucyjnej zasady ochrony własności. Nadto w ocenie Kolegium nazbyt swobodnie została przez organ I instancji zinterpretowana treść postanowienia z dnia [...] października 2000 r. l. dz. [...]Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków z/s w P. Delegatura w R. Z analizy tegoż postanowienia bowiem jednoznacznie wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa pod warunkiem zachowania istniejącej linii zabudowy z rekonstrukcją formy dawnej zabudowy na zakończeniu północnej pierzei rynkowej. Analizując zaś przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wnioskowanego terenu w postaci negatywnej opinii zarządców dróg publicznych Kolegium stwierdziło, że ani literalne brzmienie art. 40 cyt. ustawy, ani wykładnia językowa czy logiczna tegoż przepisu nie uzasadnia poglądu jakoby zarządcy drogi publicznej przysługiwały kompetencje do wyrażania opinii w trybie określonym w tym przepisie, w związku z tym opinia zarządcy drogi nie może stanowić dowodu wywołującego skutki prawne w sprawie. Z uwagi na brak normatywnych przesłanek pozwalających na odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i że decyzja Wójta Gminy jest niezgodna z prawem, orzeczono jak w sentencji decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. B. z żądaniem jej uchylenia, jako sprzecznej z ustaleniami MPO. Według skargi karygodne i niezgodne z prawem jest ustalanie warunków zabudowy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż takie prawo posiada wyłącznie Wójt Gminy – jest to prawo miejscowe i jego własne zasadnie samorządowe. Ponadto w sprawie wpłynęły negatywne opinie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich RDW w Ł. oraz Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. SKO broni wyłącznie interesów inwestora, nie przestrzegając przepisów prawa – przedmiotową sprawę rozpatrywało prawie cztery miesiące, uznając ją za skomplikowaną. Nie uwzględniło także kwestii wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że skarżący jako strona nie brał udziału w postępowaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków /pomimo złożenia wniosku pismem z dnia 6.11.2000 r./. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, uznając, że zarzuty w niej podniesione są wyrazem nieznajomości prawa. Kolegium jako organ II instancji jest zobowiązane przede wszystkim do orzekania reformatoryjnego /co do meritum/ i wykorzystując te uprawnienia orzekło o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut nieterminowości w załatwieniu sprawy jest niezasadny, a podnoszone przez skarżącego uchybienie spowodowane było także działaniami z jego strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi J. B., gdyż została ona wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ze wskazanej możliwości normatywnej Sąd skorzystał przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. /[...]/ doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i dlatego należało stwierdzić nieważność tej decyzji. W świetle powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nieważna jest decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podstawowym zatem elementem tej podstawy stwierdzenia nieważności jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe /identyczność stron/, jak również elementy przedmiotowe /sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym/. Powyższy przepis, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 14 października 1991 r. sygn. akt I SAB 29/91, nie publ./ odnosi się do wydawanych kolejno po sobie decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty. Z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę oraz z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1170/01 – w trybie art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd z urzędu dopuścił dowód z akt w/w i akt SA/Rz 1169 – wynika, że Z. i J. D. wnioskiem z dnia 6 września 2000 r. i 10 listopada 2000 r. wystąpili do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 6012/1 w Ż. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego odpowiednio na budowie budynku usługowo-handlowo-gastronomiczno-mieszkalnego z przyłączami /energetycznym, sanitarnym, gazowym, wodociągowym, kanalizacji deszczowej/ i na odbudowie budynku mieszkalno-handlowego z infrastrukturą. Nadto pismem z dnia 16 października 2000 r. wnosili o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na cele usługowo-handlowo-mieszkalne oraz jego rozbudowę wraz z infrastrukturą na działce nr 6012/1 w Ż. /akta sądowe SA/Rz 1169/01/. Decyzje wydane w następstwie tych wniosków, zakwestionowane przez J. B., stały się przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wspomnianym wyżej wyrokiem NSA z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1170/01 została oddalona skarga J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2001 r. /[...]/, orzekająca w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne polegające na odbudowie budynku mieszkalno-handlowego wraz z infrastrukturą na działce nr 6012/1 w Ż. dla Z. J. D. w części dotyczącej pkt 5 i orzeczeniu w tym zakresie w ten sposób, że "linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na załączniku graficzny kolorem czerwonym" oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Funkcjonuje zatem w obrocie prawnym decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2001 r. /[...]/, będąca zarazem prawomocną. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono m. in. "Przy takich zapisach planu stwierdzić należy, że zamierzenie objęte wnioskiem, a polegające na odbudowie budynku mieszkalno-handlowego wraz z infrastrukturą jest zgodne z obowiązującym planem, przy czym należy zaznaczyć, że pojęcie "odbudowa" w Prawie budowlanym mieści się w ustawowej definicji "budowy" /zob. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm./. Ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie /art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, dlatego w postępowaniu przed organem budowlanym postępowanie w istocie dotyczyć będzie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego". Podzielając powyższe poglądy, podkreślić jedynie wypada, że ustanowiony w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. słowniczek określeń używanych w tej ustawie jest obowiązujący przy stosowaniu prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, ma moc normy ustawowej. Należy również wskazać, że według twierdzeń J. B. zawartych w jego skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. /[...]/ "planowany do odbudowy budynek zabytkowy nie istnieje od 1943 r. ...". Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednoznacznie, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r. jest wydaną kolejno decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty /tj. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 6012/1 w Ż. na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektu budowlanego z infrastrukturą/, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje opisana już decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2001 r. /[...]/, a skontrolowana przez Sąd /SA/Rz 1170/01/. Oznacza to w rezultacie, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. /res iudicata/, co musi prowadzić do usunięcia jej z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a co do je wykonania orzekł zgodnie z art. 152 tej ustawy.