SA/Rz 1603/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /del./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego H. S. 10 zł /sł. dziesięć zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 8 maja 2001 r. H. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w D. o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego za okres od 1 maja 1998r. do 08 lutego 2000 r. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnia, że 6 maja 1998r. złożył oświadczenie, że z dniem 1 maja 1998r. uzyskał lokal mieszkalny (dom był w trakcie budowy) dodając jednocześnie, że nie jestem tam zameldowany, gdyż lokal ten nie spełniał wymogów przewidzianych przepisami prawa na stały pobyt ludzi z punktu widzenia technicznego. Dopiero 8 lutego 2000 r. po spełnieniu szeregu wymogów dokonano zameldowania. Decyzją z [...] marca 2001 r. znak: [...] Dyrektor Zakładu Karnego, działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zm.) oraz § 10 zarządzenia nr 16/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Spr. nr 4, poz.50) odmówił przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje na oświadczenie złożone przez H. S., ale postanowił jednak zbadać faktyczną sytuację mieszkaniową wnioskodawcy. Organ prowadząc postępowanie dowodowe przesłuchał świadków, dopuścił dowody z dokumentów, a to protokołu odbioru, dziennika budowy, z którego wynika, że budowa była zakończona 10 grudnia 1999r., a zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało zgłoszone 24 lutego 2000r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ kwaterunkowy stwierdził, że złożone 6 maja 1998 r. oświadczenie polega na prawdzie. Postępowanie dowodowe dowiodło, że odwołanie oświadczenia woli jest nieskuteczne nie tylko z powodów ujętych w art. 61 k.c., ale również dlatego, że w sprawach, w których organowi kwaterunkowemu udało się dotrzeć do dokumentów obrazujących stan faktyczny okazywało się, że potwierdzana była prawdziwość oświadczenia. Organ prowadząc postępowanie zwrócił się też do Starosty [...], właściwego do wydania zezwolenia na użytkowanie budynku o interpretacje art. 57 Prawa budowlanego i otrzymał wyjaśnienie, że inwestor może w każdym czasie wystąpić z takim wnioskiem i w zależności od potrzeb musi dołączyć odpowiednie dokumenty określone w art. 57 Prawa budowlanego. H. S. z takim wnioskiem nie wystąpił, pomimo, że dysponował odpowiednimi protokołami odbioru, a stan zaawansowania budowy domu wynosił 80%. W odwołaniu od tej decyzji H. S. wskazuje na sprzeczność pomiędzy zgromadzonym materiałem dowodowym, a ustaleniami organu w zakresie możliwości i gotowości obiektu do zasiedlenia oraz oceny, co do posiadania mieszkania, a w konsekwencji odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ drugiej instancji decyzją z [...] czerwca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie, prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. W ocenie organu odwoławczego kluczowym dokumentem jest oświadczenie złożone 6 maja 1998r, w którym skarżący zrzeka się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe oświadczenie dawało i daje podstawę do odmowy wypłaty równoważnika. W okresie, za który skarżący żąda wypłaty równoważnika z tytułu braku mieszkania nie zgłaszał zmiany w sytuacji życiowej mogącej mieć wpływ na uprawnienie do przedmiotowego równoważnika. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie zgadza się z decyzją organu drugiej instancji oraz wskazuje na wadę swojego oświadczenia woli, co do zrzeczenia się prawa do równoważnika pieniężnego. W wybudowanym domu zamieszkał dopiero w lutym 2000r. i wnosi o rozpatrzenie skargi. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie ze względu na ustalenia faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Zgodnie natomiast z art. 134 wyżej cyt. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sprawowaną kontrolą obejmuje legalność zaskarżonego aktu tj. jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego w najszerszym wymiarze i to bez względu na to, czy związana z tym problematyka została poruszona w skardze. Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwaną dalej ustawą, regulują między innymi zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadza zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawa wymienia także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tym zakresie zasadnicze znaczenie posiada przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wymieniony przepis prawa stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Innymi słowy ustawodawca przyznaje równoważnik pieniężny funkcjonariuszowi, jeżeli zostają spełnione następujące przesłanki określone w ustawie. Po pierwsze - funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, po drugie - funkcjonariusz nie ma mieszkania ani domu, jak również nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, po trzecie - członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie mają mieszkania ani domu. Ustawa o Służbie Więziennej nie definiuje pojęcia posiadania lokalu, stąd też przy wykładni tego przepisu należy stosować w sposób odpowiedni definicję tego pojęcia sformułowaną w prawie cywilnym, która jest zawarta w art. 336 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Zgodnie z przeważającym poglądem doktryny i jednolitym stanowiskiem orzecznictwa na posiadanie w rozumieniu tego przepisu składają się dwa elementy: element fizyczny, określany jako corpus i element psychiczny określany jako animus. Elementy te bywają określane też jako zewnętrzna i wewnętrzna strona posiadania. Element pierwszy wyraża się w słowach "kto nią (rzeczą) włada", określenie zaś "jak właściciel", "użytkownik" itp. podkreśla drugi element tego pojęcia. Element corpus oznacza, że dana osoba znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w taki sposób, jak może to czynić osoba, której do rzeczy przysługują określone prawa. Animus oznacza natomiast wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa (patrz. Jerzy Ignatowicz - Prawo rzeczowe Wydawnictwo Naukowe PWN- Warszawa 1994 r. str. 275 - 276). Także w języku potocznym słowo "posiadać coś" występuje w znaczeniu: mieć jakąś rzecz w swoim władaniu np. ziemię, nieruchomość, pieniądze (patrz: Mały Słownik Języka Polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1995 r. str. 679). Zatem samo przysługiwanie prawa do rzeczy bez elementu możliwości korzystania z niej nie jest tożsame z posiadaniem. W konsekwencji posiadanie lokalu mieszkalnego będzie wymagało możliwości zamieszkania w nim. Możliwość ta może być jednak wykluczona poprzez fakt, że mieszkanie znajduje się w posiadaniu innej osoby, bądź też wynikać z faktu, iż mieszkanie z punktu widzenia technicznego nie nadaje na stały pobyt ludzi. Przedmiotem zaskarżenia jest Decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] czerwca 2001 r Nr [...] mocą, której utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy wypłaty H. S. równoważnika pieniężnego za brak mieszkania za okres od 1 maja 1998r. do 8 lutego 2000 r. Jako przyczynę odmowy organy obydwu instancji uznały oświadczenie złożone przez skarżącego 6 maja 1998r., w którym to H. S. stwierdza, że uzyskał lokal mieszkalny, który zamieszkuje od ww. daty, ale nie jest zameldowany w tym lokalu, ponieważ nie spełnia ten lokal wymogów odbiorczych tj. kanalizacji, kominiarskich itp. oraz stwierdza, że zrzeka się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że skarżący rozpoczął budowę budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Burmistrza Miasta [...] z 19 września 1994 r. znak: [...] (karta akt nr 85). Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, kiedy faktycznie skarżący H. S. zamieszkał w wybudowanym domu, to znaczy czy fakt ten miał miejsce w dacie wskazanej w oświadczeniu z 1 maja 1998r., czy też 8 lutego 2000r., to jest dacie wskazanej we wniosku z 8 maja 2001r. o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, które niewątpliwie wymagało dużego nakładu pracy i starań. Celem tego postępowania wyjaśniającego stało się jednak wykazanie stopnia zaawansowania prac budowlanych we wznoszonym przez skarżącego budynku i ocena możliwości złożenia przez skarżącego, na każdym z tych etapów zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego do organów administracji architektonicznobudowlanej. Drugoplanowym zagadnieniem w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym stało się ustalenie faktycznej daty zamieszkania przez skarżącego we wzniesionym budynku mieszkalnym, a zatem wykazania daty początkowej zaistnienia posiadania lokalu jako negatywnej przesłanki normatywnej do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Organy obydwu instancji jako zasadniczy dowód w sprawie przyjęły oświadczenie skarżącego z 1 maja 1998r. i bezskuteczność jego odwołania nie tylko z przyczyn określonych w art. 61 kodeksu cywilnego, ale za przyjęciem jako prawdziwej treści tego oświadczenia woli pozwala zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odnosząc się natomiast do oświadczenia z 6 maja 1998r. złożonego przez H. S., Sąd uważa, że skutki tego oświadczenia należy ocenić w kontekście przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Ustawodawca użył sformułowania, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli zostaną spełnione warunki do przyznania tego świadczenia wynikające z art. 85 tej ustawy. Wobec takiego sformułowania przepisu, złożone oświadczenia nie może wywrzeć skutku w nim określonego. Zatem przyznanie tego świadczenia nie jest zależne od złożenia oświadczenia woli, bowiem o prawie do tego równoważnika przesądził już ustawodawca, przy założeniu, że spełnione zostały warunki do korzystania z tego świadczenia. Organy obydwu instancji nie ustosunkowały się w żaden sposób do zeznań złożonych przez świadka E. J., który twierdzi, że skarżący zamieszkiwał w jego domu w J. od pierwszego kwartału 1996r. do pierwszego kwartału 2000r. (karta akt 112) oraz przesłuchania strony na tę okoliczność (karta akt 120), zeznania kierownika budowy (karta akt 109). Organ drugiej instancji stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgromadzony materiał dowodowy nie wyklucza faktu, iż H. S. mieszkał wraz ze swoją rodziną od 1 maja 1998r. w budynku mieszkalnym, na którego budowę decyzją Dyrektora ZK nr [...] z [...] listopada 1997r. otrzymał pomoc finansową. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Przez rozpatrzenie zaś całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ prowadzący postępowanie nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości, co do trafności oceny innych środków dowodowych, gdyż może prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód w sprawie. Otóż tym zasadom nie czyni zadość zaskarżona decyzja. Końcowo należy zwrócić uwagę, że organy obydwu instancji w podstawie prawnej decyzji przywołały zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości nr 2, poz. 9) oraz zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości nr 2, poz. 11) w sytuacji, gdy zarządzenia te po myśli art. 241 ust. 6 Konstytucji RP utraciły moc obowiązującą. Stosownie natomiast do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP cytowane zarządzenia były sprzeczne z ustawą o Służbie Więziennej, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2001 r. sygn. akt I SA 302/00 ( LEX nr 77686). Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy.