SA/Rz 161/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref.st. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...].12.2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...].10.2001 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł /słownie: dziesięć/. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora Starosta działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane [ t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 106 poz. 1126 ] oraz art. 104 kpa decyzją z dnia [...].10.2001 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Parafii [...] w B. pozwolenia na budowę cmentarza wyznaniowego obejmującego 14 pól grzebalnych o łącznej pow. 0,2914 ha, 27 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, systemu drenażu opaskowego i drogi dojazdowej o szerokości 5 m. o łącznej powierzchni zabudowy 0,4440 ha na dz.nr 233/1 położonej w miejscowości B., oznaczonej w projekcie zagospodarowania konturem ABCD, przy zachowaniu warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ naprowadził, że inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele budowlane. Do wniosku dołączony został kompletny projekt budowlany z wymaganymi uzgodnieniami, wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Wobec zatem spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego udzielenie pozwolenia na budowę było uzasadnione. Decyzję tę działając przez pełnomocnika M. M. zaskarżyła odwołaniem D. M. kierując je do Wojewody i wnosząc ojej uchylenie. Kwestionując powyższą decyzją odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez stworzenie zagrożenia zanieczyszczenia wody i gleby na działce siedliskowej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej planowaną inwestycją, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w szczególności § 1 cyt. aktu normatywnego w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na budowę cmentarza mimo, że teren nie wyklucza możliwości wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie oraz naruszenie § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia w związku z wydaniem zgody na budowę cmentarza, mimo iż zwierciadło wody gruntowej na działce objętej inwestycją znajduje się na głębokości w granicach 1 m. i jest nachylone ku zabudowaniom gospodarczym i mieszkalnym oraz studni, naruszenie § 5 rozporządzenia przez wydanie zezwolenia na budowę cmentarza, pomimo że grunt jest nieprzepuszczalny, naruszenie § 6 rozporządzenia w związku z wydaną zgodą na budowę cmentarza mimo, iż na tym terenie najczęściej występują wiatry od strony wschodniej tj. od strony objętej inwestycją działki na której ma być budowany cmentarz wiejące w kierunku wsi B. oraz naruszenie art. 107 kpa w związku z nie doręczeniem stronie załączników do decyzji stanowiących jej integralną część oraz barku merytorycznego uzasadnienia decyzji. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca w pierwszej kolejności wyeksponowała zarzut tyczący się naruszenia prawa formalnego, twierdząc iż nie doręczenie jej kompletnej decyzji uniemożliwia odwołującej się szczegółową ocenę zasadności tego aktu oraz kontrole jej wykonania. Uzasadniając zaś decyzje organ powołał się jedynie na projekt i uzgodnienia nie dokonując przy tym merytorycznej oceny tych dokumentów, zwłaszcza pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Tego uchybienia nie usprawiedliwia możliwość zapoznania się z aktami sprawy, albowiem czynność ta ma inne znaczenie, a sama decyzja w razie jej ostateczności ma moc wiążącą i powoduje określone skutki faktyczne i prawne. Z ostrożności procesowej odwołująca się podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do tej problematyki. Z opinii inż. E. F. na którą organ się powołuje wynika, w kontekście powołanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że brak było podstaw do wydania w tym przypadku decyzji pozytywnej, albowiem dz.nr 233/1 nie odpowiada wymogom terenu w nich określonym. Brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne i kategoryczne, bez możliwości pominięcia tej regulacji w ramach odstępstw dotyczących drenaży czy innych zabezpieczeń. Ustawodawca jednoznacznie przyjął, że jeśli teren nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu, to nie można na nim lokalizować cmentarza, gdyż stwarza to potencjalne i realne zagrożenie dla otoczenia, zwłaszcza gdy zważy się, że zabudowa siedliskowa i ewentualne urządzenie cmentarza mają dłuższą trwałość czasową, co będzie miało niekorzystny wpływ także dla przyszłych użytkowników tych siedlisk. Odwołująca się zakłada, iż jedną z przyczyn wydania obecnie zakwestionowanej decyzji byłą decyzja Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dz.nr 233/1 w miejscowości B. Wprawdzie decyzja ta jest ostateczna, ale podnosi ona iż zaskarżyła ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wreszcie podnosi ona, że działania inwestora zmierzają do obejścia prawa, skoro cmentarz ma być zlokalizowany na części działki o pow. około 50 arów, jeżeli uwzględni się ilość mieszkańców Parafii oraz ilość występujących zgonów. Z zestawienia tego wypływa wniosek, iż powierzchnia te jest niewystarczająca i stanowi jedynie docelowe rozwiązanie, co w konsekwencji doprowadzi w przyszłości do jej poszerzenia i to w kierunku zabudowań odwołującej się. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...].12.2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż Parafia [...] legitymowała się w związku z planowaną inwestycją decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...].03.2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części dz.nr 233/1 położonej w miejscowości B. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2001 r. nr [...]. Na założenie cmentarza Parafia uzyskała również zgodę Powiatowego Inspektora Sanitarnego wyrażoną w decyzji z dnia [...].07.2000 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...], a projekt budowlany został uzgodniony przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji dla Powiatu [...]. Usytuowanie cmentarza jest zgodne z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z późn.zm. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [ Dz.Ust. Nr 140 poz. 206 ] z uwzględnieniem wymagań rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych [ Dz.Ust. Nr 47 poz. 299 z późn.zm. ] jak również rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze [ Dz.Ust. Nr 52 poz. 315 z późn.zm. ]. Co się zaś tyczy podniesionych w odwołaniu zarzutów, to zostały one wyjaśnione przez organ I instancji przed podjęciem zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. Ponadto w odwołaniu nie wykazano naruszenia interesu D. M. jako osoby trzeciej. Decyzję tę zaskarżył działając imieniem D. M. jej pełnomocnik { ojciec M. M.} skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem. Swoje żądanie opiera on na zarzutach wyeksponowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucił on naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 kpa w związku z dogłębnym nie wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy i oparcie decyzji wyłącznie na opinii inż. E. F., pomimo zgłoszenia przez skarżącą do niej zarzutów. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej podnosi, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji organ naruszył wskazane przepisy prawa materialnego, które mają charakter norm imperatywnych. Skoro bowiem teren przeznaczony pod cmentarz nie odpowiada wymogom w nich określonym, to nie mogą być one wykładane w sposób rozszerzający i co więcej nie można nie można dostosowywać do tych wymogów stanu faktycznego poprzez pozorne i nie skuteczne czynności. Chodzi tu zwłaszcza o zagrożenie zanieczyszczenia wody. Już bowiem z opinii inż. E. F. wynika jednoznacznie, że wynikający z nachylenia spływ wody ukierunkowany jest na działkę skarżącej. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, iż woda znajduje się na poziomie 1 m, a grunt jest nieprzepuszczalny, zaś wiatry wieją od działki mającej być objętej inwestycją w kierunku działki skarżącej. Zalecane zaś w opinii czynności zabezpieczające mają charakter pozorny i przy uwzględnieniu praw przyrody i fizyki trudno uznać je za skuteczne. Stąd też nie jest uprawnione zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, iż przeznaczony pod budowę cmentarza teren wypełnia zawarte w przepisach prawa wymogi, tym bardziej że nie zostało ono szczegółowo uzasadnione. To mija się z regułami postępowania ukształtowanymi w kpa, a w każdym razie w związku z zaistniałym stanem rzeczy organy winne były dopuścić dowód z opinii innego biegłego, z racji kluczowego znaczenia tych kwestii dla wyniku sprawy, a tym samym dla uzasadnionych interesów skarżącej, wynikających ze wskazanych wyżej zagrożeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając przy tym że zarówno skarżąca jak i jej pełnomocnik mieli zapewnioną możliwość czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego i nie zgłaszali żadnych zarzutów ani zastrzeżeń, a ponadto że dz.nr 547 na której znajduje się budynek zamieszkały przez skarżącego nie sąsiaduje z terenem zamierzonej inwestycji, ani też ustalonej planem miejscowym 150 m., strefy ochronnej od zabudowy mieszkaniowej. Działka siedliskowa skarżącego jest położona w odległości ponad 320 m. , a budynek mieszkalny ponad 400 m. od granic lokalizacji cmentarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem zawartym w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.08.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i dokonując jej zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ], zwanej dalej w skrócie p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Owe dyrektywy normatywne znajdują pełne zastosowanie w badanej sprawie pomimo, iż skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [ Dz.Ust. Nr 74 poz. 368 z późn.zm. ], a to z racji regulacji o charakterze intertemporalnej zwartej w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ]. Przedmiotem zaś rozstrzygnięcia w niej pozostaje legalność decyzji Wojewody z dnia [...].12.2001 r. stanowiącej o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...].10.2001 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na rzecz Parafii [...] w B. pozwolenia na budowę cmentarza wyznaniowego w B. na dz.nr 233/1. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane [ Dz.Ust. Nr 89 poz. 414 z późn.zm. ] każda inwestycja dla realizacji której wymagane jest od inwestora wylegitymowanie się pozwoleniem na budowę, wymaga uprzednio uzyskania przez niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z art. 33 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy w wersji obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę oparta jest m.innymi na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż ubiegając się o pozwolenia na budowę inwestor dysponował ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2001 r. nr [...] stanowiącą o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia [...].03.2001 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzje te jednakże wyłączone zostały z obrotu prawnego już po wydaniu przez Wojewodę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14.01.2004r. sygn.akt SA/Rz 1613/01. Stwarza to tego rodzaju sytuację, iż praktycznie decyzja o pozwoleniu na budowę pozbawiona została obecnie podstawy swojego wydania, jako że winna ona uwzględniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu { art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego }, a te straciły przecież na aktualności. Okoliczność ta z przyczyn zatem oczywistych wyłącza również możliwość zbadania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej w badanej sprawie decyzji, skoro wydana ona została w oparciu o wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a to powoduje konieczność wyłączenia jej z obrotu prawnego na zasadzie wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, albowiem okoliczność ta stanowić może podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja z mocy zapisu zawartego w art. 152 p.s.a. nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.