SA/Rz 1613/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Wojtyna Protokolant referent-stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2001r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dn. [...].03.2001r. sygn. L.dz. [...] 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. M. kwotę 10zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. Stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. SA/Rz 1613/01 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].05.2001r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dn. [...].03.2001r. [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę cmentarza wyznaniowego na cz. działki o nr ewid. 233/1 w miejscowości B. dla Parafii Rzymsko-Katolickiej w B. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że warunki zabudowy ustalono na wniosek proboszcza parafii, a zgodę na założenie cmentarza wyraził Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. decyzją z dn. [...].07.2000r., którą to decyzję utrzymał w mocy z kolei Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dn. [...].08.2000r. sygn. [...]. Kolegium nie uwzględniło odwołania M. M., działającego imieniem swej córki – D. M., wskazując iż podnoszone przez niego zarzuty, a to brak wymaganej strefy ochronnej, zagrożenia skażeniem wód gruntowych, zbyt wysoki poziom wód gruntowych oraz zanieczyszczenia powietrza nie znajdują podstaw w świetle oceny warunków hydrologiczno-geologicznych wykonanych dla planowanej inwestycji, ani w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wskazano nadto na zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zachowanie wymaganej odległości planowanego cmentarza od najbliższej zabudowy. Decyzja I instancji wedle samorządowego kolegium odwoławczego prawidłowo określa elementy składające się na warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, usuwając wcześniejsze uchybienia formalno-prawne. Skargę na powyższą decyzję wniósł imieniem swej córki D. M. – M. M., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wywodząc iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji. Zarzucił ponadto naruszenie enumeratywnie wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dn.25.08.1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w szczególności jego § 1, § 4 ust.2, § 5, § 6. Skarżący wskazuje, że teren cmentarza nie wyklucza szkodliwego wpływu na otoczenie, zwierciadło wody znajduje się na głębokości ok. 1 metra i jest nachylone ku zabudowaniom i studniom, grunt na cmentarzu jest nieprzepuszczalny oraz że najczęściej wiejące wiatry są od strony terenu planowanej inwestycji ku wsi B. W uzasadnieniu skargi wywodzi się, że analiza biegłego jest dopasowaniem stanu faktycznego do obowiązujących przepisów, a orzekające organy bezkrytycznie przyjęły wnioski zawarte w opinii, czym naruszyć miały powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Konieczność wybudowania opasek filtracyjnych, zdaniem skarżącego dowodzi, iż inwestycja będzie szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, zaś wedle M. M. teren przeznaczony na cmentarz winien naturalnie, bez prac adaptacyjnych, wykluczać możliwość wywierania szkodliwego oddziaływania na otoczenie. Skarżący pełnomocnik wskazuje ponadto, że zwierciadło wody nie odpowiada wymaganiom cyt. wcześniej rozporządzenia, jest skierowane ku zabudowaniom, a organy opierały się na założeniu, iż we wsi będzie budowana sieć wodociągowo-kanalizacyjna, a jest to tylko stan hipotetyczny nie zaś rzeczywisty. M. M. wskazuje, że ograniczenie terenu planowanej inwestycji nie uwzględnia przyszłych potrzeb w tym zakresie, a teren cmentarza będzie niechybnie w przyszłości powiększany w kierunku zabudowań skarżącego. Dodatkowo wskazał, że są i inne osoby sprzeciwiające się zamiarowi inwestycyjnemu, o czym świadczyć ma propozycja przeznaczenia innych nieruchomości na potrzeby założenia cmentarza, do której inwestor jak i wójt nie ustosunkowali się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując na zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, podtrzymując także ocenę zgodności inwestycji z prawem, w aspekcie przeprowadzonych badań hydrologicznych. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, dlatego też stosownie do art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r. Dz.U. Nr 153, poz.. 1270). W myśl tej ostatniej ustawy Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonego aktu dokonywana jest wg stanu prawnego z daty jego wydawania, a wszelkiego rodzaju zarzuty o charakterze celowościowym nie mogą w postępowaniu sądowoadministracyjnym odnieść skutku w postaci uchylenia aktu, jako że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny ma swoje kryterium w postaci zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dn.7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.139 ze zm.). Stanowią one m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art.7), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, zaś integralną jego częścią jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, który obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art.8 ust.1). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym normuje także kwestie związane z ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąc m.in., że "zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu... obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" (art.39 ust.1), w sprawach tych "orzeka się, w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..."(art.40 ust.1), "ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego" (art.41 ust.1). Ważną także normą jest stwierdzenie w art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...". Przepis ten w tym w właśnie brzmieniu obowiązywał już w dacie orzekania przez Wójta Gminy [...]. Skarga nie wykazuje, by istniała sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że działka planowana pod zainwestowanie cmentarzem komunalnym położona jest w konturze oznaczonym symbolem 2.11. ZC, dla którego treść Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą GRN Nr [...] z dn.5.04.1989r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 20, poz.255) zmienianego następnie uchwałami Rady Gminy z dn.31.03.1992r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 6, poz.143) oraz z dn.24.04.1996r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz.203) zawiera następujące ustalenie: "Projektowany cmentarz z obowiązującą 150m. strefą sanitarną od zabudowy mieszkaniowej. Wymagany plan realizacyjny w granicach ustalenia oraz badanie gruntu i warunków hydrogeologicznych". Jest także niespornym, że wniosek o wydanie warunków zabudowy złożył proboszcz Parafii Rzymsko-Katolickiej w B. (k.19 akt I instancji). Zarzut skargi jakoby brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenić należy jako niezasadny. Art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala organowi odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko wtedy gdy inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również nakazuje, by zamierzenie inwestycyjne pozostawało w zgodzie z przepisami prawa. Pod pojęciem "przepisów prawa" wskazanych w cyt. art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć te przepisy powszechnie obowiązujące, które w sposób szczególny normują kwestie przeznaczania terenów pod zabudowę oraz dotyczą wstępnego etapu przygotowania inwestycji do realizacji, jakim jest ustalanie warunków jej zabudowy. W przypadku, gdy zamiar inwestycyjny dotyczy budowy cmentarza będzie to konieczność uwzględnienia przepisów ustawy z dn.31.01.1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 23 z 2000r., poz.295) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dn.25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz.315). W myśl art.1 ust.3 oraz art.3 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych "właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego" oraz "Cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Ustawodawca w art.5 ust.3 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wydania rozporządzenia określającego, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Pozostaje jednak w mocy wydane przed zmianą adresata normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego do ustawy, cyt. wcześniej rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959r.. Zachowanie w mocy tego rozporządzenia, do czasu zastąpienia go aktem wydanym na podstawie nowego brzmienia ustawowej normy upoważniającej przewidziano w art.78 ustawy z dn.22.12.2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz.1268). Wiodące zarzuty skargi koncentrują się wobec naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959r. przez organy obu instancji. Skład orzekający Sądu uznaje, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było rozstrzygnięcie w świetle przeprowadzonych dowodów, czy teren przeznaczony pod zabudowę cmentarza istotnie odpowiada warunkom wskazanym w cyt. rozporządzeniu. Nietrafnym wobec tego było zawarcie stwierdzenia w odpowiedzi na skargę, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można rozstrzygać i analizować zastrzeżeń dotyczących rozwiązań projektowych zarówno projektowanych elementów zagospodarowania terenu cmentarza jak też wstępnie określonych w oparciu o ocenę warunków hydrologicznych i geologiczno-inżynierskich. Zarzuty skargi, a wcześniej odwołania zwracają m.in. uwagę na poziom wód gruntowych, kierunek ich spływu, a nie są to kwestie o charakterze "szczegółowych rozwiązań projektowych". Przeciwnie, sprawy te znajdują uregulowanie w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959r. i tym sprawom organy orzekające na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu muszą poświęcić stosowną uwagę. Ograniczenie się do stwierdzenia, że zarzuty odwołującego się pełnomocnika strony nie znalazły potwierdzenia w ocenie warunków hydrologiczno-geologicznych ani w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego narusza przepis art.7 i 77 § 1 k.p.a.. Przepisy te statuują zasadę prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym, nakładając na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych związani są w zakresie orzekania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art.21 ustawy z dn.12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych), nie można więc uznać iż uzyskanie zgody przez inwestora na założenie cmentarza od organów sanitarnych, zwalnia od oceny zasadniczego dowodu dla sprawy, jakim jest opinia biegłych w zakresie dostosowania terenu planowanej inwestycji do wymogów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959r.. Zarzut naruszenia § 1 cyt. rozporządzenia jest nietrafny. Przepis ten w ust.1 stanowi: "Teren cmentarza powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie", zaś w ust.2 wskazuje się, iż "W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej". Teren planowanej inwestycji, jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, położony jest tak, jak to ujęto w § 1 ust.2 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959r.. Zasadnym jest natomiast brak jednoznacznego ustalenia przez organy orzekające w sprawie kwestii usytuowania zwierciadła wody na terenie planowanego cmentarza w aspekcie treści § 4 ust.2 rozporządzenia. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że "Na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie)". Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem może okazać się, iż teren przeznaczony w planie pod urządzenie cmentarza nie będzie spełniał wymogów cyt. wcześniej rozporządzenia. W ocenie warunków hydrologicznych i geologiczno-inżynierskich (k.1 akt I instancji) sporządzonej przez biegłych Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa podano, iż zwierciadło zasadniczego poziomu wód "stabilizuje się na głębokości 2 m p.p.t" (pod powierzchnią terenu - s.4 opracowania), zaś w nawierconych otworach badawczych na terenie części działki planowanej pod inwestycję zwierciadło wody stabilizowało się na różnych głębokościach, w tym na głębokościach wyższych nić 2,5 m p.p.t. (por. tabelę na s.5 opracowania). Również kierunek spływu wód określony jako "ku rzece S.", nie wyjaśnia czy jest to spływ ku zabudowaniom lub zbiornikom albo innym ujęciom wody, co wyklucza z kolei brzmienie § 4 ust.2 cyt. wyżej rozporządzenia. Kategoryczne stwierdzenie zawarte na s.7 opracowania, że "teren inwestycji, po wykonaniu prac inwestycyjnych w zakresie budowy odcinka drogi dojazdowej oraz wykonania prac uszczelniających i drenażowych dla uchwycenia wód opadowych... spełnia wszystkie wymogi cytowanego wyżej Rozporządzenia" jest co najmniej przedwczesne. § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959r. stanowi, iż "Miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza". Przepis ten nie jest w swym brzmieniu tak kategoryczny jak § 4 ust.2, skoro zawiera zastrzeżenie "w miarę możności", niemniej jednak akta sprawy nie zawierają dowodu na to, by kwestię tę organy orzekające miały na uwadze. Skarżący wywodzi, że dopuszczono się naruszenia tego przepisu, bowiem kierunek wiatrów ma być od strony planowanego cmentarza ku zabudowaniom, to jednak sam dowodu takiego na tę okoliczność nie przedstawił w toku postępowania. Sąd uznaje zatem, że i w tym przypadku organy obu instancji dopuściły się naruszenia art.7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a.. Okoliczność, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu jest kwestia prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania przed organami obu instancji. Organ I instancji o wszczęciu postępowania zawiadomił jedynie właścicieli działek bezpośrednio przylegających do terenu dz. 233/1 objętej w części zamiarem inwestycyjnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej jak i graficznej ustanawia jednak strefę uciążliwości wokół konturu 2.11 ZC na obszarze 150 m od granic zewnętrznych tej działki. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że najczęściej stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji (por. uchwałę NSA z 25.09.1995r. sygn. VI SA 13/95, opubl. ONSA nr 4/1995, poz.154). Nie jest jednak regułą, że tylko właściciel działki sąsiedniej jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wykluczonym, że właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanym pod inwestycję, także będzie posiadał przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. w takim postępowaniu. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy charakter inwestycji będzie wskazywał na jej szersze oddziaływanie, związane np. z uciążliwością lub degradacją nieruchomości. Kwestię tę może także przesądzać treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy uciążliwości z wkreśleniem tej strefy w rysunku planu wywołuje ten skutek, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycje, dla której strefę ustanowiono, stronami postępowania są właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości objętych taka strefą. Z akt sprawy wynika, że pominięto właścicieli działek, które choć bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiadują, to znajdują się w strefie oddziaływania terenu planowanego cmentarza w konturze 2.11 ZC. Ta uwaga prowadzi do wniosku, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem także norm art.10 § 1 i art.61 § 4 k.p.a.. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowił orzec jak w sentencji, uznając że wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dn.11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.