SA/Rz 1617/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Ł. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1617/03 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. Ł. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].10.2003r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W sprawie tej na skutek skargi lokatorów budynku przy ul. W. w P. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny pomieszczenia strychowego zaadaptowanego na potrzeby mieszkalne przez J. K. W protokole oględzin z dn.7.08.2002r. ujawniono, że roboty budowlane przeprowadzono w 1999r., polegały na zaadaptowaniu przestrzeni strychowej na cele mieszkalne, wykonano także wc na zewnątrz mieszkania. J. K. przedstawił kopie dokumentów, z których wynika że miał posiadać przyzwolenie zarządcy budynku oraz Zarządu Miasta [...] na wykonanie przedpokoju do lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku przy ul. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w toku postępowania, że na wykonanie prac polegających na adaptacji części pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne w przedmiotowym budynku nie wydawano w latach 1991-2001 żadnego pozwolenia. Decyzją z dn. [...].11.2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. K. przedłożenie w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wydzieleniem brodzika i wc, a w szczególności prawidłowości podłączenia tych urządzeń do wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej. W podstawie prawnej tej decyzji powołano m.in. art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dn.7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126). Decyzja ta stała się ostateczną. Na pismo J. K. proszącego o przedłużenie wyznaczonego w decyzji terminu organ wyjaśnił, że termin ten jest odpowiedni do skali wykonanych robót i upływa w dn.22.02.2003r. K. Ł. pismem z dn.13.05.2003r. zwróciła się do organu I instancji z interwencją o przeprowadzenie kontroli zakresu robót wykonanych samowolnie przez J. K., które zagrażać miały bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Kolejną decyzją z dn. [...].08.2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] nakazał J. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "obecnego brodzika i wc, zrealizowanego w przedpokoju lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym przy ul. W. w P. i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W podstawie prawnej powołano się na przepisy art.51 ust.4 w zw. z art.71 ust.3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu przywołano wynik dokonanych oględzin przedmiotowego lokalu i fakt zobowiązania J. K. do przedłożenia orzeczenia technicznego, które w wyznaczonym terminie nie wpłynęło do organu. Organ wskazał, że w takiej sytuacji jest uprawniony w myśl art.51 ust.4 Prawa budowlanego do orzeczenia nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie wykonał decyzji zobowiązującej do przedłożenia orzeczenia technicznego w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych z powodu braku środków finansowych. W ślad za złożonym odwołaniem J. K. przesłał do organu odwoławczego "Orzeczenie" sygnowane przez "Zakład Instalacji Sanit. CO i Gaz. [...]", odnośnie prawidłowości wykonanych robót instalacyjnych. Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej powołano art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071, zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wzięto pod uwagę fakt przedłożenia opracowania, nazwanego orzeczeniem i uznano iż brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art.51 ust.1 prawa budowlanego. Z tych przyczyn uznano za zasadne wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wywodząc, że należy wezwać J. K. do uzupełnienie przedłożonego dokumentu "o ile nie spełnia on wymagań". Dalej wskazano, że orzeczenie techniczne winno być opracowane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zaś ustosunkowując się do wyjaśnień odwołującego się stwierdzono, iż "brak środków finansowych, nie może mieć wpływa na dokonane rozstrzygnięcia". Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie K. Ł., a skargę podpisał także S. T. Postanowieniem z dn.24.06.2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę S. T. odrzucił. K. Ł. wskazując długotrwały okres rozpatrywania sprawy, nie precyzuje kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podniosła, że J. K. na skutek prac budowlanych miał kilkukrotnie doprowadzić do zalania jej mieszkania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, rekapitulując przebieg postępowania i podnosząc, że zaskarżoną decyzję wydano w następstwie przedłożenia przez J. K. orzeczenia dotyczącego wykonanych prac instalacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Przyczyną uwzględnienia skargi jest naruszenie art.138 § 2 k.p.a., który stanowił o podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi podstawę dla organu odwoławczego do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawą do jej wydania jest przekonanie organu odwoławczego, że w sprawie nastąpiły tego rodzaju naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), które sprawiają, że można zasadnie postawić I instancji zarzut braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.77 § 1 k.p.a.), a przez to wydaną decyzję należy ocenić jako przedwczesną. Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego próżno doszukać się stwierdzenia o braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do wydania w sprawie decyzji w oparciu o dyspozycję art.51 ust.1 prawa budowlanego. Uzasadnienie to nie nawiązuje w żaden sposób do normy art.138 § 2 k.p.a., a ponadto pomija, iż organ I instancji orzekał na podstawie art.51 ust.4 w zw. z art.71 ust.3 prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy nie ocenił w żaden sposób faktu, że J. K. będąc zobowiązanym do przedłożenia stosownej dokumentacji nie dotrzymał terminu wyznaczonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].11.2002r., za powód zaś wydania decyzji kasacyjnej przyjęto przedłożenie przez niego już po złożeniu odwołania dokumentu nazwanego orzeczeniem. Organ odwoławczy uchylił się od oceny prawidłowości tego orzeczenia i jego skutków dla treści wydanej decyzji, przerzucając niejako ten obowiązek na organ I instancji. Zdaniem sądu w tym składzie jest to całkowicie motyw chybiony, jeśli chodzi o oparcie decyzji II instancji na podstawie art.138 § 2 k.p.a.. Przede wszystkim zauważyć należy, że jak to już wcześniej podkreślono, wydanie tego typu decyzji ma swoją wyraźną przesłankę, którą nie można interpretować w oderwaniu od wyraźnego brzmienia przywołanego art.138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy nie wskazując wadliwości postępowania wyjaśniającego, nie podając zakresu w jakim wymaga ono uzupełnienia, naruszył zasadę dwuinstancyjności, rozumianą również jako prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia także w drugiej instancji oraz nakaz podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy (art.7 k.p.a.). W tym więc znaczeniu rację przyznać należy skarżącej, że wydając decyzję kasacyjną organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Reasumując: jeśli organ II instancji uzna, że postępowanie wyjaśniające nie zawiera tego typu uchybień, które nakazywałyby przeprowadzić je w znacznej części, albo wystarczającym będzie przeprowadzenie postępowania uzupełniającego na etapie odwołania (art.136 k.p.a.) to nie powinien "uciekać" od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W przeciwnym wypadku de facto pozbawia stronę prawa do instancji w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), postanowić należało jak na wstępie. Zwrot kosztów postępowania uzasadniony jest w świetle art.97 § 2 Pwsa w zw. z art.200 Ppsa. Uchylenie decyzji nakazuje orzec o przeszkodzie do jej wykonywania do czasu uprawomocnienia się wyroku, w związku z dyspozycją art.152 Ppsa.