SA/Rz 1628/01

Syg. Akt SA/Rz 1628/01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA /del./ Marian Ekiert Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna (spr.) Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2001 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2001 r., Nr [...] II. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku III. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego koszty postępowania sądowego w wysokości 10 zł /dziesięć/ na rzecz skarżącej K. B. SA/Rz 1628/01 U z a s a d n i e n i e Działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 lipca 1994 – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 roku Nr 106 poz. 1126 z póz. zm. / oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 roku nr [...] nakazał A. S.A. w K. dostarczenie dokumentów mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlano – remontowych związanych z wymianą stropodachu na dach dwuspadowy w budynku administracyjno – biurowym A. w L., tj. : - inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót uwzględniającej zakres niezbędnych do wykonania robót; - orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane , potwierdzającego, że dotychczasowe roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami oraz sztuką budowlaną; - opinii Wojewódzkiego Oddziału Służby Zabytków Województwa [...] Delegatura [...] w sprawie możliwości zaakceptowania istniejącej formy architektonicznej dachu w terminie do 30 maja 2001 roku. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, iż w wyniku interwencji J. J. Urząd Rejonowy przeprowadził w dniu 12.09.1995 roku kontrolę robót budowlano – remontowych realizowanych w obiekcie byłego Rejonu A. w L. , w trakcie której stwierdzono rozebranie płaskiego stropodachu i wykonywanie nowej konstrukcji dachowej, dwuspadowej z możliwością zagospodarowania poddasza użytkowego. W związku z brakiem wymaganego pozwolenia na prowadzenie w/w robot, Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...].10.1995 roku nr [...] uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 1995 roku ,Nr [...] skasował powyższą decyzję organu I instancji i wyraził pogląd, że art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku nie ma zastosowania do robót wykonywanych na "istniejącym obiekcie", bo odnosi się do wykonywania nowego obiektu budowlanego. W związku z tym zalecił organowi I instancji wyjaśnić jaki przepis w tej sprawie będzie miał zastosowanie., art. 48, czy 50 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] marca 1996 roku znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego wstrzymał roboty budowlane na tym obiekcie. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 19.03.1996 roku stwierdzono, że wykonana została konstrukcja drewniana dachu dwuspadowego z pokryciem blachą trapezową, murowane ściany zewnętrzne i wewnętrzne oraz zamontowano stolarkę okienną. W związku z tym, decyzją z dnia [...] maja 1996 roku nr [...] organ nakazał inwestorowi zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych. Następna kontrola nie wykazała kontynuowania robót budowlanych i decyzją z dnia [...] września 1996 roku Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał inwestorowi dostarczyć w terminie do 31 grudnia 1996 roku następujące dokumenty : - projekt budowlany - ekspertyzę techniczną dotyczącą sprawdzenia wytrzymałości poddasza, - ekspertyzę zacienienia budynku J. J. /linijka słońca/ według aktualnego stanu przebudowanego dachu, - zezwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie formy dachu i budynku. W dniu 21 listopada 1996 roku inwestor przedłożył dokumentację wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót .Po zapoznaniu się z dokumentacją, organ I instancji uznał, że nie odpowiada ona warunkom określonym w decyzji z dnia [...] września 1996 roku , bowiem została ona opracowana przed rozpoczęciem przebudowy /od maja do września 1995 roku/ i decyzją z dnia [...] stycznia 1997 roku Nr [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego poddasza. Organ odwoławczy , decyzją z dnia [...] marca 1997 roku Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy , decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 roku nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie dachu na budynku Rejonu A., działając na podstawie art. 51.ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 1997 roku nr [...] uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 51, ust. 1 pkt.2 prawa budowlanego i tym samym wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych było zasadne i dodał, że po wstrzymaniu robót budowlanych inwestor nie prowadził już żadnych robót, a dotychczas wykonane roboty zostały wykonane na podstawie posiadanej dokumentacji technicznej, a funkcję kierownika budowy pełniła osoba posiadająca uprawnienia budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 roku nr [...] Wojewoda stwierdził, że jego poprzednia decyzja z dnia [...] maja 1997 roku została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie uchyla tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sprawa dwukrotnie była przedmiotem rozpoznania przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. 1) wyrokiem z dnia 10 lutego 1999 roku sygn. SA/Rz 450/97 rozpoznając sprawę ze skargi m.in. K. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 1997 roku w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję. 2) wyrokiem z 9 listopada 1999 roku sygn. S.A./Rz 1436/99 rozpoznając sprawę ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 1997 roku w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1997 roku. Na skutek odwołania K. B. od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1997 roku , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 1999 roku [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył uwagi i zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 lutego 1999 roku SA/Rz 450/97 Akta sprawy wpłynęły do rozpoznania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w kwietniu 2000 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 roku opisaną na wstępie uzasadnienia organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorowi dostarczenie dokumentów, motywując to tym, że roboty budowlane były wykonywane na istniejącym budynku, a nie związane z wykonaniem nowego obiektu budowlanego ani też nowej części takiego obiektu, postępowanie administracyjne jest prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji wniosła w dniu 18 kwietnia 2001 roku J. J imieniem własnym i W. D. na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa i zarzuciła, że jedyną decyzją w tej sprawie powinna być decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót i rozbiórkę części obiektu. W uzasadnieniu powołała się na w/w wyrok NSA z 9 listopada 1999 roku i dodała, że nigdy nie wyraziła zgody na nadbudowę budynku A. S.A. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 12.06.2001 roku, na której J.J. wycofała odwołanie, a K. B. nie zajęła stanowiska. Wobec cofnięcia odwołania, Wojewódzki Inspektorat nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2001 roku [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję zaskarżyła skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. B. zarzucając obu decyzjom naruszenie przepisów ustawy Prawo Budowlane i dowodząc, że inwestycja prowadzona przez A. S.A. w L. jest bezprawnie zalegalizowaną , ewidentną samowolą budowlaną . W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektorat nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując na okoliczność, że odwołanie od decyzji I instancji zostało skutecznie cofnięte przez odwołującą się J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1271 ). Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 par 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1269 ). Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 roku nr [...] nakazującej A. S.A. w K. dostarczenie określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy przebudowie budynku administracyjno biurowego A. S.A. w L. Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że inwestor , bez wymaganego pozwolenia na budowę, rozebrał istniejącą konstrukcję dachową na budynku A. w L. i w jej miejsce wybudował poddasze i nowy dwuspadowy dach. Orzekając kilkakrotnie w tej sprawie , organy administracji kwalifikowały te roboty – jako przebudowę lub nadbudowę. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, w przytoczonych wyżej wyrokach z dnia 10 lutego 1999 roku /SA/Rz 450/97 i z 9 listopada 1999 roku - SA/Rz 1436/99 jednoznacznie wypowiedział się, że rodzaj wykonywanych robót świadczy o nadbudowie (wybudowanie poddasza użytkowego) jak i przebudowie (zmieniona konstrukcja dachu). Wojewoda w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 1995 roku wyraził pogląd, że art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku nie stosuje się do przebudowy obiektu, ponieważ roboty budowlane są wykonywane na istniejącym już obiekcie budowlanym i tym samym ukierunkował postępowanie na ewentualną legalizację samowoli budowlanej. (art. 50 – 51 w/w ustawy). Przedstawiony pogląd, zdaniem Sądu w przytoczonym wyżej orzeczeniu nie znajduje wsparcia w obowiązującym prawie budowlanym, bowiem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 roku określa pojęcie budowy, w którym mieści się zarówno nadbudowa, jak też przebudowa. Takie brzmienie przepisu nadał mu ustawodawca i podmioty stosujące prawo nie mogą tłumaczyć go inaczej. Skoro więc organy administracji przyjęły, że inwestor prowadzi przebudowę obiektu, to nie może być zaakceptowane zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego. Według brzmienia art. 48 ustawy – prawo budowlane, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w wyroku SA/Rz 450/97 podkreślił, że stan faktyczny sprawy pozwala na zajęcie ostatecznego stanowiska co do rodzaju wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a w razie ewentualnych wątpliwości, do ich wyjaśnienia w trybie art. 136 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by organy administracji, po uchyleniu decyzji, które były przedmiotem zaskarżeń do NSA , zastosowały się do zaleceń Sądu, do czego były zobowiązane, o czym świadczy w rozpatrywanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 roku zobowiązująca inwestora do dostarczenia dokumentacji w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Organ ten , mimo dwukrotnych zaleceń ze strony Sądu, nadal ukierunkowuje sprawę na zalegalizowanie nadbudowy obiektu A. w L. Organ odwoławczy, jakim był w sprawie Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, mimo cofnięcia odwołania , winien był poddać kontroli decyzję organu I instancji w aspekcie naruszenia prawa, a to stosownie do treści art. 137 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w tej kwestii wielokrotnie, m.in. w wyroku z 03.12. 1998 /I.SA 440 /98 / .... Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego ( art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ) gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe ( art. 105 par 1 k.p.a. ) . Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy strona cofnie odwołanie ( art. 137 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, która jest jednak ograniczona. Podlega ona bowiem kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, cofnięcie nie mogłoby wywołać skutków prawnych. Wprowadzenie konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Ograniczona rozporządzalność w postępowaniu odwoławczym nawiązuje do treści decyzji, która narusza prawo lub interes społeczny, a nie do przesłanek, które legły u podstaw wniesienia odwołania. Motyw wniesienia odwołania nie ma tu decydującego znaczenia ... W rozpatrywanej sprawie J. J. cofnęła na rozprawie przed organem II instancji swoje odwołanie od decyzji I instancji. W ocenie Sądu, niezależnie od stanowiska strony odwołującej się, niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ odwoławczy wobec treści przywołanych wyżej dwóch poprzednich orzeczeń NSA w sprawie, które jednoznacznie wskazywały organowi I instancji kierunek postępowania. Jeżeli nawet J. J. zrezygnowała z udziału w sprawie, to obowiązkiem organu odwoławczego było wypowiedzenie się merytoryczne w kwestii, czy organ I instancji zobowiązując inwestora do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji mającej na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych przy przebudowie budynku postąpił zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo Budowlane. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 ust. 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.