SA/Rz 1661/02

Dnia 27 stycznia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Helena Rydzik (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Włoch AWSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st.ref. Bernadetta Krztoń po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]czerwca 2002 roku: Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o rejestracji pojazdu oraz na decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1999 roku, z dnia [...] września 1999 roku, z dnia [...] sierpnia 1999 roku i z dnia [...] sierpnia 1999 roku (bez numerów) w przedmiocie rejestracji pojazdu I. uchyla zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymane nimi w mocy decyzje tego organu z dnia [...] maja 2002r. Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...], II. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zaskarżonych decyzji Prezydenta Miasta. Prokurator Okręgowy, pismem z dnia 21 marca 2001r. uzupełnionym pismem z dnia 21 lipca 2001r., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o zarejestrowaniu jako ciężarowych szczegółowo opisanych we wnioskach samochodów, z powodu ich wydania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze czterema decyzjami z dnia [...] maja 2002r. umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zarejestrowaniu pojazdów jako samochodów ciężarowych, uprzednio zarejestrowanych jako osobowe marki Peugeot 206 o numerze rejestracyjnym [...], marki Opel o numerze rejestracyjnym [...], marki Deawoo o numerze rejestracyjnym [...] i marki Deawoo o numerze rejestracyjnym [...]. Jako podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć powołano art. 105 ( 1 w związku z art. 156 ( 1 pkt 2 i art. 157 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioski o dokonanie rejestracji samochodów osobowych wraz z wyciągiem ze świadectw homologacji składali R.F., A.K. i D.H.– wspólnicy spółki cywilnej "A". Powołanymi wyżej decyzjami przedmiotowe samochody zostały zarejestrowane, a dowody rejestracyjne i tablice rejestracyjne wydane. Następnie wspólnicy złożyli w Urzędzie Miejskim zawiadomienia o dokonanej zmianie rodzaju pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy i wnieśli o dokonanie odpowiedniej adnotacji w dowodach rejestracyjnych. Do zawiadomień dołączali zaświadczenia o przeprowadzonych badaniach technicznych oraz opis zmian dokonanych w pojazdach. Organ rejestrujący, bez zmiany bądź uchylenia wcześniejszych decyzji, wydał dowody rejestracyjne zawierające w pozycji "rodzaj i przeznaczenie pojazdu" zapis "ciężarowy". Tak więc zostały wydane dla tych samych pojazdów dwa dowody rejestracyjne, przy czym nie wydano decyzji w przedmiocie zarejestrowania przedmiotowych pojazdów jako ciężarowych. Ocena tego stanu rzeczy, zdaniem SKO, wykraczała poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaś brak decyzji organu rejestrującego powodował brak przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jedyną czynnością było bowiem wydanie dowodu rejestracyjnego, jako dokumentu stwierdzającego dopuszczenie pojazdu do ruchu, a czynność ta nie jest tożsama z wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej o rejestracji pojazdu. W tej sytuacji należało orzec o umorzeniu postępowania stosownie do art. 105 ( 1 K.p.a. Prokurator Okręgowy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji o rejestracji przedmiotowych samochodów jako ciężarowych, z przyczyn powołanych we wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999r., sygn. akt OPK 25/99 (ONSA z 2000r. Nr 2, poz. 55), w której Sąd stwierdził, że rejestracji pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżonymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisane wyżej decyzje własne. W uzasadnieniu stwierdziło brak podstaw do zmiany stanowiska, jako że argumenty i wnioski zawarte w poprzednich decyzjach nadal pozostawały aktualne. Podkreśliło, że nie ma sporu pomiędzy Prokuratorem i Kolegium co do tego, że rejestracji pojazdu dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Jednak w rozpoznawanych sprawach, w oparciu o zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy, brak było podstaw do przyjęcia, że decyzje których nieważność miałaby być stwierdzona w ogóle zostały wydane. W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanych przez nie w mocy decyzji własnych o umorzeniu postępowania oraz decyzji Prezydenta Miasta o rejestracji w/w pojazdów samochodowych. Zaskarżonym decyzjom SKO zarzucił rażące naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.- Prawo o ruchu drogowym przez uznanie, że zmiana dowodu rejestracyjnego nie stanowiła decyzji administracyjnej o rejestracji samochodu ciężarowego, zaś decyzjom Prezydenta Miasta rażące naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy oraz ( 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz.U. Nr 59, poz. 632 ze zm.), przez rejestrację samochodów jako ciężarowych bez zaświadczenia homologacyjnego. W uzasadnieniu skarg Prokurator, powołując się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i powołane w nich wyroki, podtrzymał stanowisko, że rejestracja samochodu pierwotnie osobowego na ciężarowy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej opartej na świadectwie homologacyjnym. Konkretyzacja przepisu art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym dokonuje się przez rejestrację samochodu oraz wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Te czynności organu noszą znamiona procesu wydania decyzji, zatem akt rejestracji pojazdu jest decyzją w znaczeniu materialno-prawnym. Decyzja taka nie musi posiadać wszystkich elementów określonych w art. 107 ( 1 K.p.a., a w przypadku pozytywnego załatwienia wniosku właściciela pojazdu sprawa może być załatwiona ustnie. Tak więc dokonana zmiana rejestracji samochodu osobowego na ciężarowy przez odpowiedni wpis w dowodzie rejestracyjnym jest decyzją administracyjną. Odmienna ocena tego zdarzenia przez SKO nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Rażące naruszenie prawa, przez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 ( 1 K.p.a., wynika z faktu, że spowodowane taką decyzją skutki merytoryczne są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rejestracji spornych samochodów dokonano z naruszeniem powołanych na wstępie skargi przepisów prawa materialnego – z pominięciem świadectwa homologacyjnego stanowiącego "dokument podstawowy, a zarazem wyłączny i niezbędny do podjęcia decyzji o rejestracji samochodu osobowego jako ciężarowy". Nie zaistniały więc przesłanki zezwalające organowi pierwszej instancji na dokonanie w dowodzie rejestracyjnym zmiany rodzaju i przeznaczenia pojazdu na ciężarowy, bowiem dokonał tego na podstawie zaświadczenia o przeprowadzeniu badania technicznego pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Nie podzieliło poglądu Prokuratora, jakoby sama zmiana wpisu w dowodzie rejestracyjnym była decyzją administracyjną. Skoro sam dowód rejestracyjny nie jest decyzją, to i czynność nanoszenia w nim zmian taką decyzją nie jest. Czynność taka nie może być rozumiana jak "podejmowanie decyzji" lecz jako następstwo wcześniejszego jej podjęcia. Jednak tym wcześniejszym rozstrzygnięciem nie jest decyzja o rejestracji samochodu jako osobowego. Podkreśliło, że w sprawie której dotyczą skargi decyzje w ogóle nie zapadły. Nie można przyjąć domniemania wydania decyzji (ustnej czy pisemnej) w sytuacji, gdy fakt jej wydania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Prokurator cofnął skargi dotyczące decyzji Prezydenta Miasta, a ponadto zmodyfikował wnioski skarg przez żądanie uchylenia zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sporną w niniejszych sprawach jest kwestia istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia, czyli decyzji w przedmiocie zmian w rejestracji opisanych wyżej pojazdów, a w szczególności w zakresie zmiany oznaczenia rodzaju samochodów z osobowych na ciężarowe. W związku z tym w pierwszym rzędzie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) nie określają w jakiej formie dokonuje się rejestracji pojazdów (przepisy rozdziału 2, art. 71 – art. 80). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony należy uznać pogląd, że sprawa o zarejestrowanie pojazdu rozstrzygana jest w drodze decyzji administracyjnej, która może jednakże nie zawierać wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999r., sygn. akt OPK 24/99 i sygn. akt OPK 25/99 – ONSA z 2000r., Nr 2, poz. 54 i 55). Z powołanych uchwał wynika także, że decyzja w sprawie rejestracji pojazdu może mieć formę pisemną (art. 14 ( 1 K.p.a.) lub ustną (art. 14 ( 2 K.p.a.). Wydanie przez właściwy organ decyzji o rejestracji pojazdu jest rozstrzygnięciem w zakresie spełnienia wymogów ustawowych przez osobę ubiegającą się o dokonanie rejestracji, a skutkiem tego rozstrzygnięcia jest wydanie dowodu rejestracyjnego. Wówczas dowód rejestracyjny spełnia dwojaką rolę. Po pierwsze: potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu i po drugie: jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu (art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 cyt. wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym). Tak więc dowód rejestracyjny nie jest sam w sobie decyzją administracyjną, zaś jego "wydanie" jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.). Zwrócić należy uwagę, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Prokurator Okręgowy w istocie wyrażają jednolite stanowisko, iż rejestracji pojazdu dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Niespornym pomiędzy stronami jest i to, że zmiana rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy następuje w tym samym trybie. Prokurator jednakże uważa, że dokonanie w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zmiany wpisu dotyczącego rodzaju i przeznaczenia pojazdu jest decyzją administracyjną (wynika to w sposób jednoznaczny z wniosku Prokuratora z dnia 21 marca 2001r. o stwierdzenie nieważności), zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze wychodzi z założenia, iż dowód rejestracyjny jest wydawany na podstawie uprzedniej decyzji administracyjnej w sprawie rejestracji pojazdu albo w sprawie zmiany rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez Prokuratora nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a w szczególności w art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Decyzja w sprawie rodzaju i przeznaczenia samochodu osobowego na ciężarowy może być wydana przede wszystkim na podstawie świadectwa homologacji stwierdzającego rodzaj konkretnego pojazdu samochodowego jako ciężarowy (vide: art. 68 ust. 1, 2 i 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2000r, sygn. akt OPK 18/00 – ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 102 i z dnia 23 października 2000r., sygn. akt OPK 17/00 – ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 62). Decyzja o zmianie rodzaju i przeznaczenia pojazdu może być wydana w trybie art. 155 K.p.a. (decyzja zmieniająca uprzednią lub też uchylenie poprzedniej decyzji i wydanie "nowej"). Nie można również wykluczyć możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rejestracji samochodu osobowego (art. 162 K.p.a.) i wydania "nowej" decyzji na samochód ciężarowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących rejestracji samochodów ciężarowych przyjęło, że decyzje w sprawie zmiany rodzaju i przeznaczenia przedmiotowych samochodów nie zostały wydane. Istotnie w aktach administracyjnych nie ma pisemnych decyzji w sprawie "przerejestrowania" samochodów osobowych na ciężarowe. Jednak, jak już wcześniej wspomniano, decyzje w tego rodzaju sprawach mogą mieć formę ustną. Taką możliwość zauważyło również Kolegium, lecz nie poczyniło w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych i kwestia ta nie była przedmiotem jego rozważań. Wprawdzie nie można domniemywać rozstrzygnięcia sprawy decyzją ustną (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997r., sygn. akt I SA 286/97 – ONSA z 1998r. Nr 3, poz. 95), niemniej jednak nie zwalniało to Kolegium od dokonania szczegółowych ustaleń w tej kwestii. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniach nadzwyczajnych – a takim postępowaniem było postępowanie wszczęte wnioskiem Prokuratora o stwierdzenie nieważności decyzji – obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z art. 7 i art. 77 ( 1 K.p.a., było wszechstronne zbadanie tej okoliczności. W myśl art. 14 ( 2 K.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Dowód rejestracyjny nie jest – co do zasady – potwierdzeniem wydania decyzji ustnej. Przyjęcie odmiennego poglądu opierałoby się na pewnej fikcji faktycznej zakładającej, że wydanie dowodu rejestracyjnego w każdym przypadku było poprzedzone wydaniem decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu. Przyjęcie takiej fikcji prowadziłoby do nieuprawnionej konkluzji, że istnienie dowodu rejestracyjnego jest równoznaczne z istnieniem decyzji ustnej. W praktyce nie można bowiem wykluczyć wydania dowodu rejestracyjnego bez uprzedniej decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu. Dowód rejestracyjny pełni funkcję dowodu pośredniego na okoliczność wydania decyzji ustnej o rejestracji przy uwzględnieniu, że dowód pośredni nie potwierdza dowodzonego faktu wprost, ale wespół z innymi dowodami może prowadzić do logicznego wniosku o istnieniu bądź nieistnieniu dowodzonego faktu. Zdaniem Sądu, pewne wadliwości w zakresie potwierdzenia (udokumentowania) wydania decyzji ustnej nie oznaczają, że nie została ona w ogóle wydana, gdyż można to wykazywać innymi dowodami, a rzeczą organu jest dokonanie oceny poszczególnych dowodów we wzajemnej ich relacji na potwierdzenie danej okoliczności. Z uzasadnień zaskarżonych do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ ten swoimi rozważaniami, poprzedzającymi stwierdzenie braku przedmiotu postępowań o stwierdzenie nieważności, nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności i dowodów. Powoduje to, że końcowy wniosek procesu myślowego Kolegium nie może być uznany na obecnym etapie postępowania za przekonujący i oparty na zupełnym materiale dowodowym. W zasadzie Kolegium ograniczyło swoje rozważania do stwierdzenia, że w sprawach nie wydano decyzji pisemnej czy ustnej w przedmiocie zmian w zakresie rejestracji samochodów. Nie poddało jednak ocenie takich okoliczności jak fakt zamieszczenia na zawiadomieniach o dokonaniu zmian w pojeździe numerów organu rejestrowego "[...]", a w przypadku objętym decyzją Nr [...] numeru [...]. Ponadto pominęło, że na każdym zawiadomieniu znajdują się skasowane znaki opłaty skarbowej, odręczne adnotacje zaopatrzone nieczytelnym podpisem i datą "dokonano zmiany", "dokonano zmiany na ciężarowy" (z wyjątkiem jednej sprawy), a w jednym przypadku odciskiem okrągłej pieczęci "Urząd Miejski w Krośnie". Poza rozważaniami pozostawiło fakt, że w trzech sprawach dotyczących samochodów marki Opel i marki Deawoo w aktach administracyjnych brak jest dowodów rejestracyjnych wydanych na samochody osobowe, przy czym pisemne decyzje Prezydenta Miasta noszą tę samą datę jak data zawiadomień o dokonanych zmianach w pojazdach i adnotacji o dokonaniu zmian na ciężarowy. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mogą wskazywać na to, że sprawy wszczęte "zawiadomieniem" zostały zarejestrowane w stosownych ewidencjach, a nawet w niektórych przypadkach na fakt wydania dowodów rejestracyjnych od razu na samochody ciężarowe, chociaż ostatniemu wnioskowi przeczyłyby odręczne adnotacje na zawiadomieniach. Adnotacje te bowiem nie odnoszą się w swej treści do wydania nowych dowodów rejestracyjnych, lecz zdają się wskazywać na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie "przerejestrowania" pojazdów. Kolegium nie prowadziło żadnego postępowania w powyższym zakresie, w tym w celu zbadania, czy rzeczywiście sprawy zostały zarejestrowane, jaka była treść zapisów w tych rejestrach czy ewidencjach oraz jaki był końcowy wynik sprawy. Skutkiem tego nie została wyjaśniona najważniejsza okoliczność, a mianowicie dotycząca istnienia decyzji ustnych o rejestracji samochodów ciężarowych. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 ( 1 oraz art. 105 ( 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu spraw Kolegium przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w podanym wyżej zakresie i ustali, czy w sprawach o przerejestrowanie samochodów osobowych na ciężarowe zostały wydane stosowne decyzje, a w przypadku pozytywnego ustalenia wydania takich decyzji dokona ich oceny z punktu widzenia zgodności z przepisami cyt. wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z wyłożonych wyżej względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy p.s.a. - Sąd uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na cofnięcie skarg przez Prokuratora w części dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta , w tym zakresie umorzył postępowanie sądowe na mocy art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 tej ustawy.