SA/Rz 1669/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /del./ Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref. stażysta Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. i innych na decyzję Wojewody z dnia [...].06.2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: J. R., R. C., K. C., A. C. kwotę po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. SA/Rz 1669/01 Uzasadnienie Wnioskiem z dn.2.08.2000r. R. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. o nr 1001/3 wraz z przyłączami wodociągowym, energetycznym – kablowym, kanalizacji sanitarnej oraz gazowym na enumeratywnie wskazanych działkach dla poszczególnego przyłącza. Do wniosku dołączono projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w tym umowy użyczenia nieruchomości oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta zawiadomił o wszczęciu postępowania jego strony, a następnie postanowieniem z dn. [...].09.2000r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia podania o wskazane w nim elementy zakreślając termin uzupełnienia podania, do dn.31.10.2000r.. Decyzją z dn. [...].12.2000r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Architekt Miejski zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla R. C., A. C. i K. C. na inwestycję określoną jako budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej z garażem na dz. 1001/3 wraz z przyłączami wodociągowym, energetycznym na dz. 1001/3, 999/1, 997, gazowym na dz. 1001/3, 999/1, 998 oraz kanalizacji sanitarnej na dz.1001/3 w obr. [...] w R. przy ul. [...] wg projektu budowlanego autorstwa architekta J. C. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na etapie postępowania wpłynęły zastrzeżenia stron – M. i F. W. oraz A. i J. P. dotyczące rozwiązań projektu budowlanego, programu funkcjonalnego zabudowy, zasadności samej lokalizacji oraz sposobu zachowania się inwestora. Zasadnicza treść tych uwag polega na zakwestionowaniu charakteru obiektu budowlanego, na jaki wydawane jest pozwolenie na budowę, wedle wnoszących sprzeciw jest to bliźniaczy zespół dwóch małych domów mieszkalnych o liczbie czterech mieszkań każdy, nie zaś przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dom dwurodzinny (bliźniak). Dodatkowe uwagi sprzeciwiających się wydaniu pozwolenia na budowę dotyczyły swobody inwestora w wyborze rodzaju budynku przy ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezgodności zamierzenia z osobistymi i uprzednimi deklaracjami inwestorów, braku harmonijnego skomponowania nowej zabudowy z już istniejącą, braku wymaganej odległości od działek sąsiednich. Prezydent Miasta powołując się na dyspozycję art.35 ust.4 ustawy z dn.7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) wskazał, że w razie spełnienia wymagań przewidzianych tą ustawą przez inwestora jest zobowiązany wydać pozwolenie na budowę. Organ uznał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano dalej, że decyzja o warunkach zabudowy opiewała na "budynek dwurodzinny (bliźniak) i garaże wolnostojące na działce o nr 1001", a działka ta uległa podziałowi na działki o nr 1001/2, 1001/3, 1001/4. Powołując się na definicje zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn.14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.140 ze zm.) uznano, że budynek, jaki jest przedmiotem rozstrzygnięcia jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Odrzucając zarzuty sprzeciwiających się budowie organ wskazał, że przepisy cyt. rozporządzenia nie posługują się terminem "małego domu mieszkalnego", stąd brak podstaw by badać tę kwestię, nadto decyzja o warunkach zabudowy ... nie określa rodzaju i układu budynku, lecz potwierdza zgodność zamiaru budowy budynku dwurodzinnego (bliźniaka) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wedle organu inwestor ma możliwość wyboru rodzaju budynku, uwzględniając wymogi decyzji o warunkach zabudowy.. jak i przepisy techniczno-budowlane. Zdaniem I instancji zamiar inwestycyjny jest zgodny z wymogami decyzji o warunkach zabudowy... . Co do zarzutu braku harmonii zabudowy wskazano, że niewielki budynek wnoszących uwagi należy do nielicznych wyjątków, a projektowana zabudowa znajduje się w strefie przejściowej między istniejącą, dużą zabudową kubaturową a zwartą zabudową jednorodzinną, szeregową. Organ uznał także, że przedłożony projekt spełnia wymogi prawa odnośnie usytuowania względem działek sąsiednich, zgłaszane zaś obawy w aspekcie przyszłych roszczeń dotyczących zaciemniania przez drzewa mogą być przedmiotem rozstrzygania w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i J. P. wnosząc o jej uchylenie lub zmianę poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zakwestionowali ocenę I instancji, że projekt spełnia wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę w istocie opiewa na bliźniaczy zespół małych domów mieszkalnych. Odwołujący się odwołali się w tym zakresie do stanowiska zawartego w książce W.Korzeniewskiego: Budownictwo jednorodzinne. Wymagania użytkowe i warunki techniczne, Warszawa 1998. Odwołujący się wywodzili, że decyzja o warunkach zabudowy określała rodzaj inwestycji, a to ogranicza swobodę inwestora na etapie występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ograniczenie to odwołujący się upatrują także w treści § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kwestionując ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, że projektowany budynek mieszkalny o liczbie 4 mieszkań jest budynkiem jednorodzinnym. Podnoszone w tej kwestii zarzuty zdaniem wnoszących odwołanie, nie zostały rozpatrzone przez I instancję. Zakwestionowano ocenę przyjętą w decyzji prezydenta miasta, że inwestor ma swobodę w wyborze rodzaju budynku, oraz zarzucono arbitralność w ocenie skomponowania projektowanej zabudowy z otoczeniem. Podniesiono także, że organ nie dokonał ustaleń odnośnie zacieniania w zakresie oświetlenia wnętrz światłem dziennym, przy istniejącej w tym względzie obligatoryjnej normie. W następstwie wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dn. [...].06.2001r. sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zważył, iż zaskarżona decyzja została poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta z dn. [...].08.1999r. sygn. [...] ustalającą na wniosek J. R. i R. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budynek dwurodzinny (bliźniak) oraz garaże wolnostojące na działce nr 1001 wraz z infrastrukturą techniczną, natomiast pozwolenie na budowę dotyczy budynku o trzech kondygnacjach naziemnych w korpusie oraz dwóch w części bocznej o czterech samodzielnych mieszkaniach z dobudowanym garażem dwuboksowym. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy... zawęziła możliwość zabudowy działki do budynku dwurodzinnego, czyli do obiektu posiadającego po dwa mieszkania w poszczególnych segmentach. Zaprojektowanie w połówce bliźniaka czterech odrębnych mieszkań organ II instancji ocenił jako niezgodność z decyzją w sprawie warunków zabudowy... . Podobnie oceniono zaprojektowanie garażu jako dobudowanego do ściany szczytowej budynku mieszkalnego, albowiem z decyzji o warunkach zabudowy wynikała zabudowa garażem wolnostojącym. Te ustalenia zdaniem wojewody pozwoliły na stwierdzenie, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art.35 ust.1 prawa budowlanego. W decyzji II instancji wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien przeanalizować ponownie sprawę dostosowania formy architektonicznej projektowanego obiektu do krajobrazu i otaczając zabudowy, sugerując zasięgnięcia w tej kwestii opinii biegłego. Dodatkowo zauważona, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz J. R. i R. C., zaś pozwolenia na budowę I instancja skierowała do A. C. i K. C., którzy nie byli adresatami decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co oceniono jako niedopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie J. R., K. C., A. C. i R. C. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W lakonicznym uzasadnieniu skarżący wywodzą, że decyzja II instancji jest niezgodna z prawem, albowiem pozwolenie na budowę zostało, ich zdaniem, wydane zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś sam projekt opracowany został przez architekta posiadającego stosowne uprawnienia. Odpowiadając na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, ograniczając się do stwierdzenia, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Ta norma intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy obok stosownych przepisów prawa budowlanego za podstawę swego rozstrzygnięcia powołał art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). Przepis ten stanowi o jednym z rodzajów rozstrzygnięć, jakie może zapaść w wyniku rozpoznania odwołania. Polega ono na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczeniu o istocie sprawy (jest to tzw. decyzja reformatoryjna) lub na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Orzeczenie decyzji odwoławczej nie konweniuje z powołaną przez organ podstawą procesową, skoro polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo organ powinien powołać art.138 § 2 k.p.a., stanowiący o tzw. decyzji kasacyjnej. Samo błędne powołanie procesowej podstawy prawnej nie stanowi dostatecznej podstawy do wzruszenia decyzji. W ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem dyspozycji art.138 § 2 k.p.a.. Do zasad ogólnych k.p.a. należy zasada dwuinstancyjności wyrażona w art.15 kodeksu. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji. Systematyka art.138 k.p.a. określającego dopuszczalne prawem formy decyzji organu odwoławczego wskazuje, że ustawodawca w pierwszej kolejności przewiduje takie rozstrzygnięcia, które będą stanowić o merytorycznym sposobie zakończenia toku instancji. Jest to także zgodne z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art.12 § 1 k.p.a.) oraz zasadą załatwiania spraw (art.7 k.p.a.). Wydanie decyzji typu kasacyjnego, tj. uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, znajduje swą podstawę w art.138 § 2 k.p.a.. Wedle tego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Ze sformułowanie "organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę..., gdy..." nie wynika charakter uznaniowy decyzji tego typu, lecz możliwość wydania decyzji kasacyjnej, tylko w razie ziszczenia się warunków, o jakich mowa w art.138 § 2 zdanie pierwsze. Do tych warunków należy stwierdzenie przeprowadzenia postępowania przed I instancją z rażącym naruszeniem norm procesowych dotyczących obowiązku dążenia do prawdy materialnej i jej udokumentowania na potrzeby rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc organ I instancji musiałby albo nie prowadzić postępowania wyjaśniającego w zupełności, albo wymagać musiałoby ono istotnego uzupełnienia (znacznej części), którego nie można naprawić prowadząc dodatkowe postępowanie wyjaśniające przez organ odwoławczy w trybie art.136 k.p.a.. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy winien także ustalić, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest koniecznym do wydania poprawnego rozstrzygnięcia. Wniosek taki wynika także z cyt. art.138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. ("gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga"). W literaturze przedmiotu zgodnie podkreśla się, że decyzja kasacyjna połączona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w sytuacji innej niż ta, która została określona w art.138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej (tak. B.Adamiak, w B.Adamik, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1997, s.199). Oceniając decyzję I instancji organ odwoławczy zakwestionował jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, negując w istocie możliwość realizacji inwestycji wskazanego we wniosku inwestora. Wskazał zarazem jedynie w uzasadnieniu, że w uzupełniającym postępowaniu należy ponownie przeanalizować kwestie formy architektonicznej. Kasacja decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia miałyby uzasadnienie tylko wtedy, gdyby organ zarazem wykazał, że prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczy "znacznej części" stanu faktycznego i jest ono niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu związku takiego organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji. Narusza dyspozycję art.138 § 2 k.p.a.. organ odwoławczy, którego decyzja nie wykazuje konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w taki sposób, że uzupełnienie to jest warunkiem koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie sądu takiego uchybienia dopuścił się Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Kwestią zasadniczą w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę, której najwięcej uwagi poświęciły organy obu instancji, było rozstrzygnięcie zgodności zamiaru inwestycyjnego określonego we wniosku o wydanie pozwolenia, z warunkami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta z dn. [...].08.1999r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia dostosowania formy architektonicznej do otaczającej zabudowy przy uznaniu sprzeczności przez organ odwoławczy zamiaru inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji z art.138 § 2 k.p.a.. Podobnie, jeśli organ II instancji uznaje zamiar inwestora za sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy..., nie mają znaczenia wady w podmiotowym określeniu kręgu adresatów pozwolenia na budowę, a w żadnym razie nie jest to powód do wydawania decyzji kasacyjnej. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. C Ppsa) sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zwrot kosztów postępowania znajduje podstawę w art.55 ust.1 ustawy z dn.11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 Pwsa). Określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje oparcie w normie art.152 Ppsa.